Załączniki do „Raportu o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce”

ZAŁĄCZNIK 1

Wybrane cytaty z dokumentów rządowych oraz opinii środowisk naukowo-eksperckich na temat stanu planowania przestrzennego w Polsce

[A] Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, „Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030” (Uchwała Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., Monitor Polski z dnia 27 kwietnia 2012 r., poz. 252)¹

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030” (KPZK) jest najważniejszym dokumentem dotyczącym ładu przestrzennego Polski. Realizacja tego dokumentu umożliwi zbudowanie sprawnego i przejrzystego systemu planowania przestrzennego na każdym poziomie gospodarowania przestrzenią, a także zapewni tworzenie korzystnych warunków do działalności gospodarczej. Ponadto KPZK formułuje zasady i działania służące zapobieganiu konfliktom w gospodarowaniu przestrzenią i zapewnieniu bezpieczeństwa, w tym powodziowego.

Dokument przedstawia wizję zagospodarowania przestrzennego kraju w perspektywie najbliższych 20 lat oraz określa cele i kierunki polityki przestrzennej służące jej urzeczywistnieniu.

Celem strategicznym KPZK 2030 jest efektywne wykorzystanie przestrzeni kraju i jej zróżnicowanych potencjałów rozwojowych do osiągnięcia ogólnych celów rozwojowych – konkurencyjności, zwiększenia zatrudnienia i większej sprawności państwa oraz spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej.

Zgodnie ze sformułowaną w dokumencie wizją, Polska 2030 r. będzie krajem o ugruntowanych warunkach trwałego i zrównoważonego rozwoju, dobrze zagospodarowanym, sprawnie zarządzanym i bezpiecznym.

Ład przestrzenny to główny cel zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach planowania: krajowym, regionalnym, lokalnym i funkcjonalnym. Zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem „ładu przestrzennego” należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. (…) Nowe podejście do polityki rozwoju oznacza uznanie przez władze publiczne potrzeby sprawnego zarządzania dynamicznie zmieniającymi się – w czasie i przestrzeni – układami przestrzennymi.

Nieuporządkowany system gospodarki przestrzennej wywołuje konkretne skutki w sferze społecznej i gospodarczej. Są nimi przede wszystkim problemy społeczne w postaci patologii, alienacji, frustracji i konfliktów wynikające z segregacji społecznej. (…) Drugim poważnym skutkiem jest zagrożenie bezpieczeństwa osób żyjących lub prowadzących działalność na terenach zalewowych. Tylko materialne skutki powodzi w 2010 roku oszacowano na mniej więcej 12 miliardów złotych. Zagrożenie bezpieczeństwa odnosi się również do transportu – w Polsce co dziesiąta ofiara wypadku jest śmiertelna – średnia dla UE jest trzy razy niższa. (…) Kolejnym efektem braku konsekwentnej polityki przestrzennej jest niekontrolowana urbanizacja wywołująca koszty budowania dodatkowej infrastruktury nieuzasadnionej rachunkiem ekonomicznym, wydłużenie czasu dojazdu do centrum (do miejsc pracy, edukacji, usług). (…) Brak adekwatnych regulacji w systemie gospodarki przestrzennej (brak obowiązkowych scaleń) powoduje, że struktura własnościowo-przestrzenna obszarów rolnych decyduje o kształcie nowej zabudowy. W konsekwencji tworzona jest nadmiernie ekstensywna i chaotyczna zabudowa, następuje także trwałe wykluczenie części terenów z użytkowania. Szacuje się, że straty te sięgają 20% każdego hektara przeznaczonego pod zabudowę. (… ) Konsekwencją obecnego systemu gospodarki przestrzennej jest bardzo niska – ekonomiczna i społeczna – efektywność nakładów na infrastrukturę oraz nieopłacalność rozwoju i utrzymania transportu publicznego.

Na podstawie badań zagranicznych autorów i cząstkowych badań krajowych szacuje się, że zewnętrzne koszty społeczne chaosu przestrzennego związane z rozlewaniem się miast w Polsce są o 30% większe stosunku do kosztów rozlewania się miast w krajach Europy Zachodniej. W przypadku Polski prowadzi to do narastania deficytu w finansach publicznych.

Symptomami braku ładu przestrzennego w Polsce są między innymi:

• na poziomie kraju – częste niedostosowanie sposobów użytkowania i zagospodarowania do wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych oraz wynikająca z tego postępująca fragmentacja systemów przyrodniczych i degradacja krajobrazów kulturowych,

• na poziomie regionalnym i subregionalnym – niszcząca wobec wartości przestrzeni, rozrzutna ekonomicznie i społecznie suburbanizacja, zwłaszcza rozpraszanie zabudowy wiejskiej i brak koordynacji zabudowy terenów wzdłuż głównych dróg,

• na poziomie lokalnym – niska jakość przestrzeni publicznej, chaos w formach zabudowy i architekturze zespołów urbanistycznych, ich niekompletność i presja na tereny otwarte, destrukcja systemów ekologicznych miast, braki w wyposażeniu terenów urbanizowanych i terenów wiejskich w infrastrukturę techniczną i społeczną, nienadążającą za rozwojem zabudowy mieszkaniowej.

• W wypadku rozwoju obszarów miejskich podstawową zasadą będzie maksymalne wykorzystanie obszarów już zagospodarowanych (brown fields), podczas gdy zagospodarowanie nowych obszarów (green fields) będzie dopuszczane jedynie wtedy, gdy wyczerpią się zasoby obszarów możliwych do ponownego zagospodarowania, kompensowanych w ramach układów krajowych, międzyregionalnych i lokalnych. (…) Konieczne będzie:

• ustawowe ograniczenie zabudowy lub podziału gruntów leżących poza terenami objętymi planami zagospodarowania przestrzennego tylko do tzw. plomb w istniejących strukturach,

• wprowadzenie ustawowego obowiązku planistycznego dla terenów rozwojowych wyznaczonych w studiach (…) oraz obowiązku scalania i reparcelacji gruntów na podstawie decyzji planu miejscowego,

• rozdzielenie na drodze ustawowej prawa własności nieruchomości od prawa do jej zagospodarowania i zabudowy, obowiązkowe objęcie planami miejscowymi przestrzeni publicznych, z konsekwencją dla realizacji inwestycji (kubaturowych) celu publicznego w tych przestrzeniach; posiadanie planu miejscowego będzie podstawą do ubiegania się o współfinansowanie z funduszy UE,

W określonych ustawowo sytuacjach studia gminne wraz z przepisami urbanistycznymi powiązanymi z określonymi terenami będą stanowić podstawę do wydawania pozwoleń na budowę. Ustawowo zostanie wprowadzony obowiązek planistyczny dla terenów rozwojowych wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin intensywnie rozwijających się, np. stref podmiejskich większych miast – wchodzących w skład obszaru metropolitalnego.

Wprowadzone zostaną także na drodze ustawowej minimalne standardy wyposażenia i zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych, związane z ekstensywnością zabudowy i dostępem do infrastruktury technicznej, jak również standardy minimalnej dostępności do podstawowych usług społecznych z zachowaniem ochrony interesu publicznego.

Zostaną wprowadzone regulacje prawne uniemożliwiające rozpraszanie zabudowy, zabudowę wzdłuż dróg krajowych i wojewódzkich, na terenach pozbawionych infrastruktury wodno-kanalizacyjnej i na terenach ryzyka powodziowego. Zostanie wprowadzony zakaz podziału nieruchomości rolnych na działki budowlane, jeśli nie są przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę.

[B]Business Centre Club (BCC), „Ratujmy polskie budownictwo – Okrągły stół budownictwa”, 23 listopada 2012 r.²

Dlatego też Okrągły Stół BCC domaga się od ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, a za jego pośrednictwem, od premiera Donalda Tuska (…) w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego:

1. Objęcie planami zagospodarowania przestrzennego całego obszaru gmin.

2.Nałożenie na starostów obowiązków terminowego aktualizowania rejestrów gruntów, map i dokumentacji geodezyjnej oraz ponoszenie przez nich konsekwencji błędów i braków w tej dokumentacji.

3. Zwiększenie nakładów na rozbudowę infrastruktury technicznej na obszarach przeznaczonych pod inwestycje i budownictwo mieszkaniowe (wodociągi, kanalizacja, gaz, energia elektryczna).

4.Ograniczenie uznaniowości urzędników przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

5.Zliberalizowanie przepisów dotyczących uzyskiwania decyzji środowiskowych.

[C] Konfederacja Lewiatan, „Czarna lista barier dla rozwoju przedsiębiorczości 2013”, maj 2013 r.³

Władze samorządowe często nie doceniają konsekwencji braku planów zagospodarowania przestrzennego a jednocześnie w obecnym stanie prawnym mają bardzo ograniczone możliwości finansowania skutków uchwalanych planów.

Tymczasem brak planu określającego przeznaczenie terenu i charakter zabudowy znacząco zwiększa ryzyko inwestycji: nabywca gruntu nie ma pewności co i kiedy będzie mógł na nim zbudować i co w przyszłości zostanie zbudowane w sąsiedztwie. Brak planu przestrzennego utrudnia ocenę rentowności inwestycji i pozyskanie finansowania, wydłuża czas niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę, uniemożliwia racjonalną rozbudowę sieci drogowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, energetycznej.

Planowanie przestrzenne jest nam potrzebne, aby powstrzymać zjawiska rozpraszania zabudowy i obudowywania dróg. Rozproszona zabudowa podnosi koszty budowy i eksploatacji infrastruktury. Ogranicza możliwość wykorzystania transportu publicznego i skazując nas na kosztowniejszy transport indywidualny utrudnia funkcjonowanie rynku pracy. Obudowywanie dróg wpływa na zwiększenie liczby wypadków i związanych z nimi kosztów.

Potrzebne są nam nowe regulacje dotyczące planowania przestrzennego na poziomie gmin i województw, które z jednej strony ułatwią władzom samorządowym uchwalanie planów i umożliwią im finansowanie skutków tych planów, a z drugiej wymuszą na nich realizację tego zadania. Zwiększenie pokrycia terenów planami zagospodarowania przestrzennego przyczyni się do zmniejszenia ryzyka i kosztów inwestycji, obniży koszt rozbudowy infrastruktury i transportu, wprowadzi ład przestrzenny i podniesie standard życia.

[D] Unia Metropolii Polskich, „Przesłanki i tezy do projektu memoriału Unii Metropolii Polskich w sprawie stopniowej naprawy prawodawstwa przestrzennego”, 18 czerwca 2010 r.

Polskie osadnictwo jest bezładne i rozproszone, szczególnie na obrzeżach metropolii. Chaos przestrzenny ma negatywne skutki ekonomiczne i ekologiczne. Osłabia konkurencyjność polskich metropolii w porównaniu z innymi w Europie i świecie. Negatywnie wpływa na jakość życia mieszkańców. (…) Powoduje nieracjonalny wzrost kosztów budowy i utrzymania infrastruktury technicznej i społecznej, któremu miasta i gminy metropolitalne nie są w stanie sprostać.

Błąd ustawodawcy polega na przekonaniu, iż dojście do pozwolenia na budowę ścieżką administracyjną będzie szybsze i łatwiejsze niż stanowienie prawa miejscowego. (…) Decyzje administracyjne powinny być uznane za niezgodne z zasadami konstytucyjnego porządku prawnego.

[E] „Rezolucja Lubelska” – stanowisko IV Kongresu Miast Polskich, Lublin, 21 września 2012 r.⁴

Apelujemy do Władz Publicznych o pilne wdrożenie mechanizmów regulacyjnych, prawnych i instytucjonalnych, niezbędnych do prawidłowego planowania i efektywnego zarządzania rozwojem miast.

Prawo winno umożliwić samorządom prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej, wprowadzając równocześnie bariery ustawowe i procedury nadzorcze, które ograniczą działania społecznie i gospodarczo szkodliwe. Należy (…) powstrzymać uchwalanie tych planów zagospodarowania przestrzennego, które generują wydatki publiczne nieadekwatne do potrzeb rozwoju i możliwości ekonomicznych gmin.

Zreformowane prawo winno ułatwiać inwestowanie, upraszczając procedury i eliminując bariery administracyjne, gwarantując równocześnie, że planowane inwestycje nie naruszają interesu społecznego i dobrze służą miastu.

ZAŁĄCZNIK 2

Pokrycie planistyczne w gminach, tendencje zmian i skutki ekonomiczne

[A] Mapa pokrycia planistycznego

Ryc. 1. Udział powierzchni gmin, objętych obowiązującym planem miejscowym w końcu 2011 r.

Źródło: Śleszyński P., Komornicki T., Górczyńska M., Deręgowska A., Zielińska B., 2013, Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2011 roku. Opracowanie wykonane w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN dla Departamentu Gospodarki Przestrzennej na zlecenie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Warszawa.

Tabela 1. Pokrycie planistyczne w kraju w latach 2004-2012.

Rok	Polska				W tym miasta na prawach powiatu
	powierzchnia objęta na podstawie obydwu ustaw ogółem		w tym na podstawie ustawy z 2003 r.		powierzchnia objęta na podstawie obydwu ustaw ogółem		w tym na pod­stawie ustawy z 2003 r.
	tys. ha	%	tys. ha	%	tys. ha	%	tys. ha	%
2004	5 390,8	17,2	830,5	2,7	127,7	18,1	20,9	3,0
2005	6 167,7	19,7	1 632,0	5,2	148,7	21,1	36,7	5,2
2006	6 872,4	22,0	2 355,5	7,5	194,3	27,5	73,9	10,5
2007	7 557,1	24,2	2 920,6	9,3	222,2	31,5	107,2	15,2
2008	8 007,9	25,6	3 302,8	10,6	243,9	34,5	120,0	17,0
2009	7 962,4	25,5	3 813,3	12,2	235,1	33,3	118,3	16,8
2010	8 242,5	26,4	4 161,5	13,3	258,4	36,4	144,2	20,4
2011	8 496,3	27,2	4 449,7	14,2	279,4	39,4	166,1	23,4
2012	8 722,3	27,9	4 674,5	14,9	301,1	42,5	196,8	27,7

Źródło: Śleszyński P., Komornicki T., Górczyńska M., Deręgowska A., Zielińska B., 2013, Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2011 roku. Opracowanie wykonane w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN dla Departamentu Gospodarki Przestrzennej na zlecenie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Warszawa (uzupełnione za 2012 r.).

[B] Studia gminne i plany miejscowe: przykłady 5 gmin

Studia uikzp, przyjmujące nierealne założenia demograficzne, w tym zwłaszcza absurdalne bilanse ludnościowe i nierzetelne prognozy potrzeb terenowych powodują, że dokument ten po uchwaleniu nie realizuje swoich ustawowych zadań. Wadliwe studium gminne nie stanowi skutecznego narzędzia realizacyjnego strategii rozwoju przestrzennego gminy, jak też uniemożliwia sensowną koordynację procesów rozwoju. Staje się nie tylko bezwartościowym, ale wręcz szkodliwym dokumentem. Pokazuje to pięć poniższych przykładów gmin, dla których na podstawie dostępnych danych MTBGiM/GUS zestawiono informacje odnośnie studiów uikzp⁵.

Tabela 1. Przykładem gminy rolniczej, której charakter całkowicie zmieniła suburbanizacja ostatnich dekad, jest gmina wiejska Lesznowola, położona w zasięgu oddziaływania Warszawy. W studium gminnym przewidziano następujące przeznaczenie terenów gminy:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia (ha)	% powierzchni gminy	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne	69	1	Chłonność demograficzna 13800 mieszkańców6
Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	2767	40	Chłonność demograficzna 110000 mieszkańców
Usługi	1729	25	Łącznie 2835 ha pod usługi i produkcję
Tereny produkcyjne	1106	16
Komunikacja		10
Infrastruktura techniczna		1
Tereny rolne		5	Część terytorium gminy stanowią lasy sękocińskie, aktualnie parcelowane i zabudowywane
Zieleń i wody		1
Inne		1
Razem	6917	100	Obecnie 18000 zameldowanych mieszkańców

Tabela 2. Przykładem innej gminy wiejskiej, znajdującej się w strefie oddziaływania Warszawy jest gmina Michałowice (woj. mazowieckie) z następującym bilansem terenów w studium uikzp:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia (ha)	% powierzchni gminy	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne	0	0
Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	1448	41,7	Chłonność demograficzna 57900 mieszkańców
Usługi		12,2
Tereny produkcyjne		5,3
Komunikacja		1,8
Infrastruktura techniczna		0,3
Tereny rolne		6,8
Zieleń i wody		30,4
Inne		1,5
Razem	3473	100	Obecnie gminę zamieszkuje 16900 zameldowanych mieszkańców

Tabela 3. Przykładem gminy miejskiej, zlokalizowanej w słabo zurbanizowanym regionie jest gmina Terespol (woj. lubelskie) z następującym bilansem terenów w studium uikzp:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia (ha)	% powierzchni gminy	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne	51	5	Chłonność demograficzna 10200 mieszkańców
Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	388	38	Chłonność demograficzna 15500 mieszkańców
Usługi	2115	15
Tereny produkcyjne		1
Komunikacja		12
Infrastruktura techniczna		5
Tereny rolne		20
Zieleń i wody		4
Inne		0
Razem	1020	100	Obecnie gminę zamieszkuje 7150 mieszkańców

Tabela 4. Przykładem gminy, która zachowała swój charakter jest gmina wiejska Wiślica (woj. świętokrzyskie) z racjonalnie przyjętym bilansem terenów w studium uikzp:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia (ha)	% powierzchni gminy	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne	10	0,1	Chłonność demograficzna 1000 mieszkańców
Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	221	2,2	Chłonność demograficzna 8851 mieszkańców
Usługi		0,2
Tereny produkcyjne		0,0
Komunikacja		5,0
Infrastruktura techniczna		0,1
Tereny rolne		85,5
Zieleń i wody		4,9
Inne		2
Razem	10058	100	Obecnie 6218 mieszkańców

Tabela 5. Miasto Gorzów Wielkopolski (woj. lubuskie) uchwaliło w studium uikzp następujący bilans terenów:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia (ha)	% powierzchni gminy	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne	258	3,2	Chłonność demograficzna 51600 mieszkańców
Budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	112	1,4	Chłonność demograficzna 4500 mieszkańców
Usługi	911	11,3
Tereny produkcyjne	1775	22
Komunikacja		1,5
Infrastruktura techniczna		1,6
Tereny rolne	1210	18	Tereny odrolnione ustawowo, chłonność w zabudowie jednorodzinnej – 48000 mieszkańców
Zieleń i wody		15
Inne		26
Razem	8070		Obecnie miasto liczy 125400 mieszk.

O wiele większe zagrożenia dla racjonalnego rozwoju kraju stanowią ‘wirtualne’ miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (r. 2012). Warto podkreślić, że pewna ich część jest dobrze opracowana i przewidują realistyczny wymiar urbanizacji. Równocześnie jednak duża ich liczba ma jednak bardzo niską jakość. Nikt tego problemu, nie licząc niepełnych statystyk GUS i opracowań Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, nie monitoruje i co istotne, brak jest w tym zakresie rzetelnych ekonomicznych analiz⁷.

Tabela 6. Przykładem gminy o szczególnie dużych problemach, typowych dla gmin graniczących z wielkimi miastami, jest Lesznowola. Przeznaczenie terenów według obowiązujących planów miejscowych wynosi:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia planów (ha)	% powierzchni planów	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe	3156	43,7	Chłonność demograficzna 126250 mieszkańców
W tym budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	1387	21
Usługowe	950	14,4
Użytkowane rolniczo		18,1
Techniczno-produkcyjne		8,5
Zieleń i wody		4,5
Komunikacji		5,5
Infrastruktury		1,2
Liczba planów miejscowych – 63	6603	100	Obecnie gminę zamieszkuje 18000 zameldowanych mieszkańców

Tabela 7. Przeznaczenie terenów według obowiązujących planów miejscowych w innej podwarszawskiej gminie Michałowice wynosi:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia planów (ha)	% powierzchni planów	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe	1404	69,9	Chłonność demograficzna 56200 mieszkańców
W tym budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne		0
Usługowe	156	7,8
Użytkowane rolniczo	36	1,8
Techniczno-produkcyjne	219	10,9
Zieleń i wody		7,4
Komunikacji		2
Infrastruktury		0,2
Liczba planów miejscowych – 21	2011	100	Obecnie gminę zamieszkuje 16900 zameldowanych mieszkańców

Tabela 8. Przeznaczenie terenów według obowiązujących planów miejscowych w mieście Terespol wynosi:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia planów (ha)	% powierzchni planów	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe	481	43	Chłonność demograficzna 27400 mieszkańców (17200 + 10200)
W tym budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne	51	5
Usługowe	153	15
Użytkowane rolniczo		20
Techniczno-produkcyjne		1
Zieleń i wody		4
Komunikacji		12
Infrastruktury		5
Liczba planów miejscowych – 11	1020	100	Obecnie gminę zamieszkuje 7150 mieszkańców

Tabela 9. Przykładem gminy wiejskiej stosującej racjonalne zasady planowania jest gmina Wiślica z bilansem terenów w uchwalonym (jednym tylko!) planie miejscowym:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia planów (ha)	% powierzchni planów	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe	1,7	85	Chłonność demograficzna 340 mieszkańców
W tym budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne
Usługowe
Użytkowane rolniczo
Techniczno-produkcyjne
Zieleń i wody
Komunikacji	0,3	15
Infrastruktury
Liczba planów miejscowych – 1	2	100	Obecnie gminę zamieszkuje 6218 mieszkańców

Tabela 10. Przeznaczenie terenów według obowiązujących planów miejscowych w mieście Gorzów Wielkopolski wynosi:

Przeznaczenie terenu	Powierzchnia planów (ha)	% powierzchni planów	Uwagi
Budownictwo mieszkaniowe	2123	100	Chłonność demograficzna 424600 mieszkańców
W tym budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne		0
Usługowe
Użytkowane rolniczo
Techniczno-produkcyjne
Zieleń i wody
Komunikacji
Infrastruktury
Liczba planów miejscowych – 60	2123	100	Obecnie gminę zamieszkuje 125400 mieszkańców

Na zakończenie tych rozważań, wymaga podkreślenia, że:

• dane dotyczą 2011 roku, należy zatem oczekiwać, że kolejne, uchwalane studia uikzp oraz plany miejscowepowiększyły od tego czasu chłonność terenów mieszkaniowych i zaplanowane rozpraszanie zabudowy ma coraz szerszy zasięg;

• ponad 40% gmin nie sporządziło bilansów i nie dostarczyło danych, co oznacza, że terenów mieszkaniowych rezerwowanych w planach miejscowymijest więcej, niż podaje GUS;

• dodatkowa zabudowa powstaje także na obszarach niepokrytych planami miejscowymi, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Według nieoficjalnych danych w roku 2012 na około 200 tys. budów – 160 tys. zostało zrealizowanych na podstawie pozwoleń wydanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (tzw. „wuzetek”), w części na terenach nawet niewskazanych w studiach uikzp pod zabudowę. Równocześnie dostępne dane MTBGiM wskazują, że w 2012 r. wydano blisko 90 tys. pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji mieszkaniowych, a przeciętna powierzchnia działki (działek) dla jednej decyzji (dla wszystkich funkcji) wyniosła 0,6 ha;

• wysoki udział terenów zabudowy jednorodzinnej spowoduje bardzo niską intensywność wykorzystania mieszkaniowych terenów budowlanych w skali kraju (65 mieszkańców na 1 ha).

Podsumowując, wadliwe studia uikzp i miejscowe plany:

• wyznaczają tereny przekraczające potrzeby inwestycyjne gminy i sektora prywatnego. Jak pokazują przytoczone powyżej dane, ich chłonność przekracza nawet dziesięciokrotnie spodziewany wzrost liczby mieszkańców, nawet uwzględniając migrację ludności z wielkich miast do osiedli podmiejskich. Również porównanie ruchu budowlanego z powierzchnią terenów mieszkaniowych wskazanych w planach dla nowej urbanizacji, daje absurdalny wynik – ich zabudowa będzie trwała setki lat;

• uniemożliwiają racjonalną politykę rozwoju przestrzennego gminy, czyniąc z planowania przestrzennego bezużyteczny instrument. Wyposażenie terenów nowej zabudowy w usługi, w przeszacowanych demograficznie i obszarowo miejscowych planach, nie jest możliwe. Nie jest możliwe ustalenie ich lokalizacji oraz dokonanie rezerwacji i wykupu terenu;

• powodują „zaplanowane” rozpraszanie zabudowy na olbrzymich obszarach, których przygotowanie inwestycyjne, zwłaszcza budowa dróg i infrastruktury technicznej oraz społecznej jest nierealna, przekracza bowiem wieloletnie możliwości ekonomiczne tych gmin. Jest to szczególnie groźne biorąc pod uwagę fenomen „znikających miast”, które wiek XXI przyniósł w wielu krajach rozwiniętych. Jest on efektem procesów ekonomicznych i demograficznych, które powodując utratę miejsc pracy i emigrację mieszkańców, w konsekwencji prowadzą do zmniejszania się obszarów urbanizacji a nawet upadek miast. W historii miast nie jest to zjawisko nowe, jednak przybiera obecnie w wielu krajach katastrofalne rozmiary, należy je brać pod uwagę formułując politykę miejską i przestrzenną;

• decydują o niskich, utrwalonych na wiele lat standardach obsługi terenów zurbanizowanych, których wyposażenie w drogi, transport publiczny i niezbędne usługi;

• kreują „bańkę spekulacyjną” na rynku nieruchomości, nadając status ‘terenów budowlanych’ działkom, których zabudowa jest nieosiągalna oraz które są i de facto pozostaną terenami rolnymi lub nieużytkami;

• powiększają dług publiczny Państwa, który w ocenie ekonomistów zajmujący się ekonomią miast, zagraża stabilności polskiej gospodarki. Są to rosnące zobowiązania Państwa – gmin i rządu, wynikające z obowiązku przejmowania i wykupu terenów rezerwowanych w ‘wirtualnych’ planach pod inwestycje publiczne, gminne i krajowe.

Równolegle rosną koszty infrastruktury krajowej i regionalnej, realizowanej na terenach „wirtualnych” planów. Budowa dróg i infrastruktury przesyłowej ponadlokalnej wymaga pozyskania terenu, a jeśli wywłaszczenie dotyczy terenów rolnych przeznaczonych w ‘wirtualnym’ planie miejscowym pod zabudowę, odszkodowania są według cen terenów budowlanych. Dzieje się tak, pomimo że tereny te w przytłaczającej większości nigdy nie zostaną zabudowane, gdyż przekraczają wielokrotnie potrzeby gminy i prywatnych inwestorów i są ‘produktem’ wadliwych miejscowych planów.

Brak rzetelnego monitoringu procesów przestrzennych uniemożliwia pełną ocenę kosztów, jakie kreuje niekontrolowana urbanizacja, bowiem przytoczone dane i bilanse dotyczą jedynie części gmin objętych statystyką MTBiGM/GUS. Wielu problemów w ogóle nie badamy. Nie wiemy też jaka jest potencjalna wysokość roszczeń związanych z ‘użyczaniem’ nieruchomości przez które przebiega infrastruktura regionalna i krajowa. Prawo również w tym przypadku nakazuje rekompensowanie ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości ale jest to wciąż ‘martwe’ prawo. Jego wdrożenie, to kolejne miliardowe odszkodowania, które obciążą skarb państwa.

ZAŁĄCZNIK 3

Chłonność demograficzna na podstawie lokalnych dokumentów planistycznych

[A] Szacunek chłonności demograficznej gmin według studiów uikzp w 2012 roku

Orientacyjny szacunek można wykonać na podstawie danych o udziale zabudowy mieszkaniowej przewidzianej w studiach gminnych. Według stanu na koniec 2012 r., dysponowano danymi dla 1902 gmin, reprezentujących 77% ich liczby oraz 75% powierzchni i 76% ludności kraju. Według tych danych, w studiach uikzp pod zabudowę wielorodzinną przewidywano 325,2 tys. ha, a pod zabudowę jednorodzinną – 2951,9 tys. ha.

Do obliczenia chłonności demograficznej przyjmuje się dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik w wysokości 200 mieszkańców na 1 hektar powierzchni. Zakłada się w tym przypadku, że zabudowa mieszkaniowa netto zajmuje 60% powierzchni terenu, a średnia wielkość użytkowa mieszkania wynosi w przeliczeniu na 1 mieszkańca 30 m² (obecnie w Polsce wynosi on wraz z zabudową jednorodzinną 24 m²). Pozostałe 40% powierzchni terenu zajmują programy usługowe, zieleń miejska i komunikacja. Z kolei dla zabudowy jednorodzinnej przyjmuje się wskaźnik 40 mieszkańców na 1 ha. Przyjęte wskaźniki zakładają zabudowę mieszkaniową o dobrym standardzie użytkowym.

Przyjmując wskaźniki chłonności demograficznej na poziomie odpowiednio 200 i 40 mieszkańców na 1 ha, otrzymujemy łączną chłonność w wysokości 183,1 mln osób. Jeśli wartości wskaźników uzupełnić o brakujące dane dla około 25% liczby, powierzchni oraz zaludnienia gmin, otrzymujemy łączną chłonność w wysokości 228,9 mln osób.

Gdyby jednostkowe wskaźniki chłonności dla poszczególnych typów gmin różnicować pod względem udziału terenów wskazanych w studium uikzp pod zabudowę mieszkaniową (jedno- i wielorodzinną łącznie), zakładając większe prawdopodobieństwo gęstszej zabudowy w gminach silniej zurbanizowanych oraz tam, gdzie udział terenów jest niższy, wówczas obliczenia wskazują na chłonność terenów mieszkaniowych przewidzianych w studiach gminnych w wysokości 166,6 mln mieszkańców (około 10% mniej, niż w przypadku pierwszego szacunku). Natomiast gdyby uwzględnić gminy, z których nie udało się pozyskać danych i doliczyć wartości chłonności proporcjonalnie do powierzchni, otrzymujemy dodatkowe 50,6 mln mieszkańców, a zatem łączna bezwzględna wartość chłonności demograficznej wyniesie 217,2 mln mieszkańców.

W sumie szacunek chłonności demograficznej według studiów uikzp waha się w granicach 167-229 mln osób. Jest to 4-6 krotnie więcej, niż wynosi aktualna liczba mieszkańców Polski.

[B] Szacunek chłonności demograficznej gmin według planów miejscowych w 2012 roku

Według najnowszych danych MTBiGM/GUS, na koniec 2012 r. w Polsce było 41 625 planów miejscowych o powierzchni 8722,3 tys. ha (27,9% powierzchni kraju). Przewidziana łączna powierzchnia przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej dla danych obejmujących 8289,5 tys. ha (95,0% ich całkowitej powierzchni) wyniosła 1234,4 tys. ha, z tego na zabudowę o charakterze wielorodzinnym – 103,1 tys. ha. Przyjmując wskaźniki chłonności na poziomie 200 osób na 1 ha (zabudowa wielorodzinna) oraz 40 osób na 1 ha (zabudowa jednorodzinna), otrzymujemy łączną wartość chłonności na poziomie 43,2 mln osób oraz 45,5 mln osób z doliczeniem 5,0% powierzchni planów, dla których nie ma danych o udziale dopuszczalnej powierzchni mieszkaniowej.

Szacunek chłonności można uszczegółowić, zakładając zróżnicowane wskaźniki w różnych kategoriach gmin: w przypadku zabudowy wielorodzinnej od 150 mieszkańców na 1 ha (gminy ekstensywne) do 210 mieszkańców na 1 ha (duże miasta) oraz dla zabudowy jednorodzinnej w granicach odpowiednio 25-55 mieszkańców na 1 ha. Wyniki przedstawiono w tabeli 1.

Oszacowana łączna chłonność na poziomie 62,4 mln mieszkańców, przy przyjętych założeniach, w ponad dwukrotnie większym stopniu dotyczy zabudowy jednorodzinnej (43,4 mln), niż wielorodzinnej (19,0 mln). Okazuje się też znacznie wyższa od liczby ludności kraju według kryterium urzędowego zameldowania (38,0 mln osób). Przy tym trzeba podkreślić, że plany pokrywają niecałe 30% powierzchni kraju i w oczywisty sposób nie obejmują wszystkich obecnie zagospodarowanych terenów osadniczych, a zatem faktyczna chłonność jest znacznie wyższa. Nie ma jednak podstaw, aby to dokładnie ustalić, gdyż nie wiadomo, jaki procent ludności mieszka na obszarach pokrytych planami, a jaki poza nimi.

Tabela 1. Szacunek chłonności terenów mieszkaniowych w 2012 r. na podstawie planów miejscowych.

Kategoria gmin według stopnia urbanizacji funkcjonalnej	Liczba gmin	Pokrycie planistyczne (% pow. gmin obję­tych plana­mi)	Powierzchnia pod zabudowę mieszkaniową przewidziana w planach miejscowych (tys. ha)			Chłonność demograficzna (tys. mieszkańców)
			wielo­rodzinna	jedno­rodzinna	ogółem	wielo­rodzinna	jedno­rodzinna	ogółem
Duże miasta	69	43,1	16,1	45,4	61,5	3 387	2 495	5 883
Mniejsze miasta	220	25,9	17,8	85,5	103,3	3 558	4 274	7 832
Strefy podmiejskie	402	38,8	20,4	313,5	333,9	3 883	14 107	17 990
Inne urbanizowane gminy	417	26,5	20,9	197,5	218,3	3 755	7 899	11 653
Korytarze transportowe	276	28,8	8,0	128,3	136,3	1 368	4 489	5 857
Gminy rolnicze	412	25,5	8,9	213,1	222,0	1 424	6 394	7 819
Gminy ekstensywne	325	22,5	10,9	148,0	159,0	1 641	3 701	5 342
Razem	2121	27,9	103,1	1 131,2	1 234,3	19 016	43 359	62 375

Ryc. 1. Krotność chłonności demograficznej według zapisów w planach miejscowych w stosunku do zameldowanej liczby mieszkańców (2012).

Źródło: na podstawie danych Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Głównego Urzędu Statystycznego.

 

Przedstawione wyliczenia i wyniki szacunków trzeba skonfrontować z zachodzącymi procesami demograficznymi w obrębie sieci osadniczej, w tym coraz szybszym wyludnianiu się większej części kraju (przy m.in. znacznie zawyżonej liczbie mieszkańców zameldowanych w stosunku do faktycznie zamieszkałych) oraz niekontrolowanej koncentracji na obszarach metropolitalnych i w strefach podmiejskich (tutaj oficjalne dane ludnościowe są z kolei zaniżone). Znaczna nadwyżka terenów inwestycyjnych w stosunku do potrzeb będzie powodować dalsze rozpraszanie zabudowy, a tym samym wzrost kosztów obsługi sieci infrastrukturalnych, dostępu do usług publicznych, itd. Jest to szczególnie ważne z punktu widzenia spodziewanego szybkiego wzrostu udziału populacji starszej biologicznie, dla których oznaczać to będzie pogorszenie się warunków życia.

ZAŁĄCZNIK 4

Porównanie użytkowania ziemi i zagospodarowania terenu w wybranych krajach i w Polsce.

Na rycinach przedstawiono układ urbanistyczny i sposób zagospodarowania kilku miejscowości z różnych krajów na podstawie serwisu Google Map. Zdjęcia satelitarne wymownie pokazują różnice pomiędzy Polską, a innymi krajami.

Źródło: Google Map.

Źródło: Google Map.

Źródło: Google Map.

ZAŁĄCZNIK 5

Szacunki skutków finansowych planów miejscowych

[A] Dane Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej

Latem 2013 r. GUS opracował nowe dane z ankiety dotyczącej planowania przestrzennego w gminach, rozszerzonej o pytania związane ze skutkami finansowymi uchwalenia planów miejscowych. W zależności od kategorii danych, otrzymano informacje z 1054-1276 gmin. Dane zbiorcze zestawiono w tabelach 1-3.

Według tych najnowszych danych, na koniec 2012 r., prognozowane koszty związane z uchwaleniem planów miejscowych wyniosły 66,8 mld zł (w tym 10,1 mld zł w 2012 r.), a faktycznie zrealizowane (1054 gminy) – 9,9 mld zł (2,6 mld zł). W 112 z nich prognozowane koszty są wyższe niż 100 mln zł: spośród gmin, które podały dane, najwięcej w Szczecinie (10,7 mld zł), Warszawie (5,3 mld zł), Poznaniu (3,0 mld zł), Krakowie (1,6 mld zł), Gdyni (1,4 mld zł), Lesznowoli (1,1 mld zł) i Wieliczce (1,0 mld zł). Z kolei w 12 gminach faktycznie zrealizowane wydatki wyniosły powyżej 100 mln zł, m.in. w Myślenicach (1,3 mld zł), Piasecznie (260 mln zł) i Lesznowoli (160 mln zł). Najwyższą pozycją w prog­nozowanych wydatkach, według danych MTBiGM, są koszty budowy dróg gminnych (32,5 mld zł). Z kolei wykup gruntów pod drogi gminne, dla 932 gmin prognozowany był w kwocie blisko 9 mld zł.

Według tych samych danych, prognozowane dochody dla 1035 gmin zostały obliczone na 34,7 mld zł (2010 – 5,5 mld zł), a zrealizowane wpływy dla 1130 gmin – 6,5 mld zł (1,4 mld zł). Jedne z najwyższych wpływów uzyskał m.in. Włocławek (684 mln zł), Koszalin (370 mln zł) i Piaseczno (338 mln zł). Najwyższą pozycję zajmowały wpływy ze wzrostu podatku od nieruchomości.

Najistotniejszą pozycję po stronie wydatków stanowi budowa dróg gminnych z ich wykupem, licząca w wartościach bezwzględnych 41,3 mld zł (prognoza) i 4,9 mld zł (realizacja). Po stronie dochodów najwyższe są wpływy z podniesienia podatku od nieruchomości: odpowiednio 12,4 mld zł (prognoza) i 4,6 mld zł (realizacja).

Porównanie wpływów i wydatków pokazuje kilka prawidłowości. Po pierwsze, wpływy nie równoważą wydatków, w skali kraju jest to około 2/3 kwot. Jedynie lepsza sytuacja występuje w największych miastach – na prawach powiatu (95,9%). Najgorzej pod tym względem jest w gminach miejsko-wiejskich (41,4%). Ponadto jest nieco szybsze tempo uzyskiwania wpływów realizowanych do prognozowanych (18,6%) w porównaniu do wydatków (14,9%).

Tabela 1. Prognozowane wpływy i wydatki ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. Skrót „n” oznacza liczbę gmin, dla których uzyskano dane.

Kategoria	Wpływy (dochody) (mln zł)			Wydatki (koszty) (mln zł)			Wpływy/wydatki (%)
	progno­zowane (n=1035)	zrealizo­wane (n=1130)	%	progno­zowane (n=1276)	zrealizo­wane (n=1054)	%	progno­zowane	zrealizo­wane
Polska ogółem	34 712	6 465	18,6	66 685	9 921	14,9	52,1	65,2
Miasta na prawach powiatu	15 263	1 376	9,0	32 923	1 436	4,4	46,4	95,9
Inne gminy miejskie	6 089	1 908	31,3	9 696	2 330	24,0	62,8	81,9
Gminy miejsko-wiejskie	7 117	1 475	20,7	11 108	3 560	32,1	64,1	41,4
Gminy wiejskie	6 242	1 706	27,3	12 959	2 595	20,0	48,2	65,7

Tabela 2. Wpływy ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. według kategorii gmin i rodzajów wpływów. Dane obejmują około 40-45% gmin w Polsce.

Kategoria	Wpływy do budżetu gminy (dochody)		w tym z tytułu
			opłaty planistycznej		wzrostu podatku od nieruchomości		podatku od czynności cywilno-prawnych		inne ujęte w prognozie skutków finansowych
	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.
WPŁYWY PROGNOZOWANE (n = 1035 gmin) (mln zł)
Polska ogółem	29 244	5 467	6 608	1 429	10 491	1 928	681	184	11 458	1 926
Miasta na prawach powiatu	13 451	1 813	2 485	377	4 479	506	72	25	6 414	906
Inne gminy miejskie	5 194	895	1 165	139	1 445	342	140	13	2 437	402
Gminy wiejsko-miejskie	5 608	1 509	1 321	514	2 613	572	318	74	1 357	349
Gminy wiejskie	4 991	1 251	1 637	400	1 955	509	150	73	1 250	269
WPŁYWY ZREALIZOWANE (n = 1130 gmin) (mln zł)
Polska ogółem	5 027	1 438	372	80	3 257	933	548	111	849	314
Miasta na prawach powiatu	1 161	215	56	15	796	158	169	17	141	26
Inne gminy miejskie	1 495	413	27	4	916	241	188	28	364	141
Gminy wiejsko-miejskie	1 120	355	60	17	877	305	85	20	97	13
Gminy wiejskie	1 252	454	230	44	668	230	107	46	247	134
UDZIAŁ WPŁYWÓW ZREALIZOWANYCH (%)
Polska ogółem	17,2	26,3	5,6	5,6	31,0	48,4	80,5	60,2	7,4	16,3
Miasta na prawach powiatu	8,6	11,9	2,2	4,0	17,8	31,1	232,7	68,2	2,2	2,9
Inne gminy miejskie	28,8	46,2	2,3	2,9	63,4	70,5	134,3	218,8	14,9	35,0
Gminy wiejsko-miejskie	20,0	23,5	4,5	3,3	33,6	53,3	26,6	27,6	7,1	3,7
Gminy wiejskie	25,1	36,3	14,0	11,0	34,2	45,3	71,3	62,9	19,8	49,8

Tabela 3. Wydatki ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. według kategorii gmin i rodzajów wpływów. Dane obejmują około 40-50% gmin w Polsce.

Kategoria	Wydatki (koszty) budżetów gmin		w tym z tytułu
			wykup gruntów pod drogi gminne		budowa dróg gminnych (częściowo z wykupem gruntów pod drogi gminne)		budowa infrastruktury technicznej		inne ujęte w pro­gnozie skutków finansowych
	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.	do końca 2011 r.	w 2012 r.
WYDATKI PROGNOZOWANE (n = 1276 gmin) (mln zł)
Polska ogółem	56 578	10 108	6 436	2 426	27 796	4 682	16 962	2 266	5 384	733
Miasta na prawach powiatu	28 602	4 321	4 062	1 763	14 551	1 775	5 765	328	4 225	454
Inne gminy miejskie	8 714	982	732	164	4 415	432	3 039	327	528	59
Gminy wiejsko-miejskie	8 417	2 691	696	330	3 992	1 483	3 439	741	289	136
Gminy wiejskie	10 844	2 114	946	170	4 838	992	4 719	870	342	83
WYDATKI ZREALIZOWANE (n = 1054 gminy) (mln zł)
Polska ogółem	7 276	2 644	481	211	3 321	840	3 098	1 370	376	225
Miasta na prawach powiatu	1 183	253	182	69	726	138	206	24	69	22
Inne gminy miejskie	1 869	461	148	37	989	240	681	140	51	44
Gminy wiejsko-miejskie	2 271	1 290	75	42	764	211	1 295	965	137	71
Gminy wiejskie	1 954	641	76	62	842	251	917	241	119	87
UDZIAŁ WYDATKÓW ZREALIZOWANYCH (%)
Polska ogółem	12,9	26,2	7,5	8,7	11,9	17,9	18,3	60,4	7,0	30,7
Miasta na prawach powiatu	4,1	5,9	4,5	3,9	5,0	7,8	3,6	7,3	1,6	4,9
Inne gminy miejskie	21,4	46,9	20,2	22,6	22,4	55,5	22,4	42,7	9,7	75,6
Gminy wiejsko-miejskie	27,0	47,9	10,8	12,9	19,1	14,2	37,6	130,1	47,3	52,1
Gminy wiejskie	18,0	30,3	8,1	36,5	17,4	25,3	19,4	27,7	34,8	104,3

Źródło do wszystkich tabel: na podstawie danych Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, pozyskiwanych przez Główny Urząd Statystyczny.

[B] Szacunki Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN

Szacunek opracowano na podstawie badania ankietowego przeprowadzonego jesienią 2012 r., do którego wytypowano 120 gmin spośród 1178, w których pokrycie obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obejmuje więcej niż 10% powierzchni. Pominięcie gmin z pokryciem niższym od 10% wynikało z faktu, że ze względu na znikomy udział planów nie byłyby one dość reprezentatywne i wiarygodne przy próbie oszacowania skutków finansowych uchwalanych planów miejscowych w skali całego kraju. Zastosowano dwa kryteria wyboru gmin: (1) według stopnia pokrycia planami miejscowymi oraz (2) według typów funkcjonalnych gmin. Uzyskano zwrot ankiet z 70 gmin (stopa zwrotu = 58%). W 40 z nich (57,1%) sporządzono prognozy dotyczące finansowych skutków planów. Z tego w gminach z wyższym lub pełnym pokryciem planistycznym odsetek ten był niższy (52,9%).

Szacunek prognozowanych dochodów i kosztów wykonano na podstawie typów funkcjonalnych gmin i obowiązującego pokrycia planistycznego oraz na podstawie typów funkcjonalnych i docelowego (zakładanego) pokrycia planistycznego. Pierwszy sposób postępowania dotyczył stanu obecnego, uwzględniającego przesłanki i potrzeby zapisane w istniejących planach miejscowych. Drugi sposób postępowania ma walor prognostyczny, gdyż stara się odpowiedzieć na pytanie, co może się dziać, gdy zostanie osiągnięty wysoki poziom pokrycia planistycznego.

Wyniki szacunku przedstawiono w tabeli 1. Oszacowano, że w wariancie „aktualnym”, suma prognozowanych dochodów dla wszystkich gmin w Polsce może wynieść 31,2 mld zł, a w wariancie „docelowym” – 78,2 mld zł. W przypadku kosztów odpowiednie wartości wyniosły 40,0 oraz 97,6 mld zł. Oznacza to ujemne saldo w wysokości 8,8 oraz 19,6 mld zł, które biorąc pod uwagę dane o faktycznie zrealizowanych w ostatnich latach dochodach i kosztach, powinno być jeszcze bardziej niekorzystne o co najmniej 10%.

Tabela 1. Szacunek prognozowanych dochodów i kosztów wynikających z ustaleń w obowiązujących planach miejscowych.

Wskaźnik	Jednostka miary	Duże miasta	Średnie miasta i strefy podmiejskie	Gminy silniej zurbanizowane	Gminy nie­zurbanizowane	Razem
Wskaźniki wejściowe
d	mln zł	1 166	462	256	52	1 936
k	mln zł	1 114	618	322	101	2 155
p (dochody)	tys. ha	19	124	236	60	440
p (koszty)	tys. ha	19	103	236	57	415
Q	tys. ha	287	2 251	2 033	3 906	8 477
R	tys. ha	716	6 794	4 651	4 796	16 957
Szacunek dochodów (wpływów) i kosztów (wydatków)
Da	mln zł	17 557	8 367	2 201	3 336	31 460
Dd	mln zł	43 774	25 257	5 034	4 096	78 161
Ka	mln zł	16 764	13 555	2 768	6 923	40 010
Kd	mln zł	41 796	40 919	6 331	8 501	97 547

Oznaczenia: d, k – suma dochodów i kosztów w gminach obliczona na podstawie badania ankietowego;
p – łączna powierzchnia kraju pokryta planami miejscowymi w danej kategorii w gminach obliczona na podstawie badania ankietowego; Q – łączna powierzchnia kraju pokryta planami miejscowymi; R – łączna powierzchnia kraju mogąca być docelowo pokryta planami miejscowymi; D_a – dochody dla aktualnych planów miejscowych; Dd – dochody dla docelowych planów miejscowych; Ka – koszty dla aktualnych planów miejscowych; Kd – koszty dla docelowych planów miejscowych.

Źródło: P. Śleszyński, M. Górczyńska, B. Zielińska, 2013, Szacunek prognozowanych i realizowanych wpływów i wydatków w Polsce wynikający z uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa.

 

W drugiej kolejności obliczono bardziej szczegółowe wskaźniki, związane z kategoriami prognozowanych dochodów i wydatków. Po stronie dochodów analizowano potencjalne wpływy z opłat planistycznych i wzrostu podatku od nieruchomości, a po stronie kosztów – wydatki związane z wykupem gruntów, budową dróg oraz innej infrastruktury. Sposób oszacowania był podobny, jednak wyniki są mniej precyzyjne, ze względu na fakt, że na 40 gmin, z których otrzymano jakiekolwiek dane liczbowe, tylko w 24-28 (w zależności od kategorii) wypełnione zostały odpowiednie rubryki. Wyniki szacunku przedstawiono w tabeli 2.

 

Tabela 2. Szacunek prognozowanych dochodów i kosztów wynikających z ustaleń w obowiązujących i możliwych do uchwalenia w przyszłości planach miejscowych według wybranych szczegółowych kategorii finansowych i kategorii gmin. Uwaga: wartości p różnią się od siebie ze względu na różny stopień odpowiedzi w poszczególnych rubrykach (brano pod uwagę tylko wartości niezerowe). Dlatego wartości ogółem różnią się od wykazanych w tabeli 1, ze względu na odmienny (cząstkowy) sposób liczenia reprezentacji powierzchni gmin.

Wskaźnik	Jednostka miary	Duże miasta	Średnie miasta i strefy podmiejskie	Gminy silniej zurbanizowane	Gminy nie­zurbanizowane	Razem
Wpływy z opłaty planistycznej
d	mln zł	367	164	50	36	616
p	tys. ha	19	124	197	33	374
Da	mln zł	5 529	2 968	512	4 175	13 184
Dd	mln zł	13 786	8 960	1 171	5 126	29 043
Wpływy ze wzrostu podatków od nieruchomości
d	mln zł	50	185	80	16	331
p	tys. ha	19	83	194	35	331
Da	mln zł	759	4 997	840	1 718	8 314
Dd	mln zł	1 893	15 086	1 922	2 109	21 009
Wydatki na wykup gruntów
k	mln zł	157	123	21	3	304
p	tys. ha	19	83	190	34	326
Ka	mln zł	2 369	3 328	222	289	6 208
Kd	mln zł	5 906	10 045	508	355	16 814
Wydatki na budowę dróg
k	mln zł	526	364	125	51	1 065
p	tys. ha	19	83	174	18	294
Ka	mln zł	7 921	9 828	1 458	11 272	30 479
Kd	mln zł	19 749	29 668	3 335	13 841	66 593
Wydatki na budowę innej infrastruktury
k	mln zł	339	323	127	48	837
p	tys. ha	19	83	230	25	357
Ka	mln zł	5 098	8 723	1 125	7 611	22 557
Kd	mln zł	12 711	26 333	2 572	9 346	50 962

Źródło: P. Śleszyński, M. Górczyńska, B. Zielińska, 2013, Szacunek prognozowanych i realizowanych wpływów i wydatków w Polsce wynikający z uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa.

 

[C] Raport o finansowych efektach polskiego systemu gospodarowania przestrzeni (tzw. raport Kozińskiego i Olbrysza)

Łączna kwota zobowiązań gmin wynikających z uchwalenia planów miejscowych i potrzebnych głównie na wykup gruntów pod drogi publiczne została oszacowana na blisko 130 mld zł. Szacunek został opracowany dla całego kraju w oparciu o dane z 98 gmin. Dokonano tego na podstawie: 1) powierzchni terenów ujętych w planach miejscowych pod funkcje budowlane, 2) analizy wybranych rysunków planów, w tym oszacowania odsetka powierzchni dróg w stosunku do powierzchni terenów budowlanych, 3) danych dotyczących średniej rynkowej ceny gruntu w gminie, 4) analizy gruntów z bazy Geoportal. Wyniki są dostępne na stronie: http://www.finansewurbanizacji.pl/files/konferencja/dokumenty/RAPORT.pdf.

ZAŁĄCZNIK 6

Lokalizacja zabudowy na terenach szczególnie zagrożonych

W ramach Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 w 2011 r. przygotowano przybliżony szacunek dotyczący liczby osób zagrożonych powodzią (zalaniem wodą terenów osadniczych wskutek wezbrań) lub podtopieniami (potencjalnie szkodliwym dla osadnictwa podniesieniem się zwierciadła wód podziemnych). Założono, że większe prawdopodobieństwo tych zdarzeń występuje na terenach o siedliskach wilgotnych. Wykorzystano m.in. zasięgi występowania olsów, łęgów i torfowisk (według wektorowej mapy roślinności potencjalnej Polski, wykonanej w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN pod kierunkiem J.M. Matuszkiewicza (zob. http://www.igipz.pan.pl/Roslinnosc-potencjalna-zgik.html) oraz zasięgi występowania mokradeł (System Informacji Przestrzennej o Mokradłach Polski, 2006, Instytut Melioracji Użytków Zielonych, Falenty, opracowany przez zespół: H. Piórkowski, Z. Oświęcimska-Piasko, M. Rycharski, M. Szewczyk).

W czasie, kiedy przygotowywano odpowiednią mapę, nie były jeszcze dostępne dokładne wektorowe dane dotyczące wyznaczenia obszarów zalewowych. Stąd szacunek ma charakter orientacyjny, jednak pokazuje skalę potencjalnych problemów, związanych z osadnictwem na terenach do tego niewskazanych wskutek uwarunkowań hydrologicznych (tereny zalewowe, obszary narażone na podniesienie się zwierciadła wód podziemnych).

Aktualnie trwają prace agend publicznych (m.in. KZGW, GUGiK, IMiGW) nad wykonaniem szczegółowych map zagrożenia i ryzyka powodziowego. Informacje te mają być udostępnione przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej do końca br. Opracowania te, przygotowywane dużym nakładem sił i środków w ramach wdrażania Ramowej Dyrektywy Wodnej w Polsce wprawdzie znacznie poprawią rozpoznanie terenów zalewowych i zagrożonych powodzią, ale nie obejmą rozpoznania wszystkich zagrożeń (także o naturze hydrologicznej), wynikającej ze złej lokalizacji zabudowy na terenach do tego nienadających się, zwłaszcza na siedliskach podmokłych, osuwiskowych, itd.

Ryc. 1. Mapa szacunkowego zagrożenia mieszkańców powodzią i podtopieniami w powiatach w 2008 r.

Źródło: Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, mapa nr 22.

Ryc. 2. Gminy dotknięte powodziami w latach 1997, 2001 i 2010 oraz szacunkowe straty z tego powodu.

Źródło: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej.

ZAŁĄCZNIK 7

Szacunek kosztów dojazdów do pracy

Aktualnie istnieją dwa źródła danych, które mogą być pomocne przy ustaleniu natężenia i kierunków, a tym samym kosztów dojazdów do pracy, tj.:

– szacunek dojazdów do pracy w 2006 r. na podstawie zeznań podatkowych, przygotowany przez Ośrodek Statystyki Miast GUS w Poznaniu we współpracy z Ministerstwem Finansów⁸;

– szacunek dojazdów do pracy w 2010 r. wykonany przez Departament Pracy GUS na podstawie BAEL⁹.

Obydwa źródła mają swoje wady i zalety, związane z przyjętą metodologią badawczą, jednak są wystarczające do oszacowania odległości pokonywanej z miejsc zamieszkania do miejsc pracy, a tym samym i kosztów. Według dokładniejszych i nowszych danych BAEL, całkowita liczba pracujących w 2010 r. wyniosła 15961 tys. osób, z czego „dojeżdżający do pracy” stanowili 64,5%. Większość osób dojeżdżających robiła to codziennie (8960 tys.), mniejsza część kilka razy w tygodniu (1065 tys.), a tylko nieliczni raz w tygodniu (147 tys.) lub rzadziej (82 tys.). Istotna jest informacja, że wśród wszystkich 10298 tys. dojeżdżających, spośród nich 3691 tys. (35,8%) miało do pokonania do 5 km, 4764 tys. (46,3%) – 6-20 km, 1349 tys. (13,1%) – 21-50 km oraz 494 tys. (4,8%) – 51 km i więcej. Ponadto według BAEL, 64% osób dojeżdżało własnym lub firmowym samochodem osobowym (jako kierowca lub pasażer). Prawie 30% dojeżdżających poświęcało na to powyżej 30 minut, w tym 7% – powyżej 1 godziny.

Według danych za 2006 r., zebranych na podstawie odmiennej metodologii¹⁰, granice gmin w celach pracowniczych przekraczało 3404 tys. osób pracujących najemnie, a więc 26,4% rejestrowanego zatrudnienia. Dane te są znacznie bardziej dokładne przestrzennie, w tym do analiz udostępniona jest międzygminna macierz przepływów.

Szacunek został oparty o kategorię osób dojeżdżających powyżej 5 km. Uwzględniono m.in. uśrednioną liczbę podróży rocznie, poruszanie się transportem indywidualnym i zbiorowym publicznym w założonych proporcjach oraz koszty przejazdu wynikające z kosztów paliwa, amortyzacji i opłat lub uśrednionych cen biletów.

Obliczenia wskazują na koszty dojazdów do pracy na łączną sumę 25,9 mld zł rocznie, z czego na transport indywidualny przypada 22,6 mld zł (87,5%), a na transport zbiorowy – 3,3 mld zł (12,5%). Obliczenia według tej samej metodologii dla strefy dojazdów do 5 km pokazują na dodatkowy koszt w wysokości 2,6 mld zł dla obydwu rodzajów transportu, co daje łącznie 28,5 mld zł.

Aby zobrazować zróżnicowania przestrzenne związane z pokonywaniem odległości, na zamieszczonej poniżej mapie przedstawiono odpowiedni szacunek. W tym celu wykorzystano wspomniane dane macierzowe za 2006 r. dotyczące wyłącznie pracy najemnej. Mapa ujawnia, że w przypadku obszarów peryferyjnych dojazdy w jedną stronę przekraczają często średnio 40-50 km (w linii prostej).

Ryc. 1. Przeciętna odległość (w linii prostej) wyjazdów do pracy najemnej w 2006 r.

Źródło: Śleszyński P., 2012, Kierunki dojazdów do pracy, Wiadomości Statystyczne, 11, s. 59-75.

Uzupełnieniem powyższych obliczeń może być szacunek strat czasowych, potrzebnych na dojazdy do pracy. Biorąc pod uwagę dane BAEL za 2010 r. dotyczące wszystkich dojazdów, dokonując dość zgrubnych obliczeń, otrzymujemy wartość około 1950 mln osobogodzin rocznie. Gdyby z tego wyłączyć akceptowalny czas dojazdu w wysokości 30 minut w jedną stronę, otrzymujemy wartość około 610 mln osobogodzin rocznie. Mnożąc te dane przez ekwiwalent finansowy czasu w wysokości 13,8 zł (przeciętne wynagrodzenie netto w przeliczeniu na 1 umowną godzinę w 2010 r.), daje to równowartość 8,4 mld zł.

Warszawa, 29 października 2013 r.

Autorzy Raportu

Dr Adam Kowalewski Przewodniczący Rady Nadzorczej Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, były wiceminister budownictwa

Jeremi Mordasewicz Konfederacja Lewiatan

Prof. Jerzy Osiatyński Doradca Prezydenta RP, były minister finansów

Prof. Jerzy Regulski Prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Doradca Prezydenta RP

Sędzia Jerzy Stępień Wiceprezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, były Prezes Trybunału Konstytucyjnego

Prof. Przemysław Śleszyński Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN