Infrastruktura – Środowisko – Energia
Dodatek promocyjno-reklamowy do „RZECZPOSPOLITEJ”.
20 grudnia 2006 r.

Procesy decyzyjne w przygotowaniu inwestycji drogowych

Nadszedł już czas

Wypowiedź dr. inż. Tadeusza Suwary, prezesa Zarządu Transprojekt Warszawa Sp. z o.o.

Inwestycje drogowe wymagają czasu. Czasu dłuższego niż większość innych inwestycji. Na przykład, przygotowanie autostrady, od początku do końca, trwa 5-7 lat, budowa 2-3 lata. Razem 7-10 lat. Oznacza to, że od pomysłu do zakończenia inwestycji potrzeba co najmniej dwie kadencje rządu. Niewiarygodne, ale prawdziwe. Dlaczego inwestycje drogowe są tak czasochłonne? Ponieważ ingerują w sferę społeczną, własnościową i środowiskową oraz naruszają wiele, często sprzecznych interesów.

Zgodnie z procedurami ustalonymi przez prawo i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad można wyróżnić 12 etapów przygotowania inwestycji na drogach krajowych. Są to:

1. studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe etap I,
2. studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe etap II,
3. koncepcja programowa.
4. materiały do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
5. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach,
6. materiały do decyzji lokalizacyjnej,
7. projekt budowlany,
8. uzyskanie prawa do terenu,
9. decyzja o pozwoleniu na budowę,
10. projekt wykonawczy,
11. dokumentacja przetargowa.

Każdy etap wymaga czasu 2-12 miesięcy oraz podejmowania różnego rodzaju decyzji. Decyzje podejmują różne instancje i instytucje w trakcie procesu projektowania. Każda decyzja poprzedzona jest opracowaniem odpowiednich materiałów, opiniowaniem i uzgadnianiem. Podejmując kolejne decyzje, ta sama instytucja czy instancja ma możliwość nowego spojrzenia na temat, a tym samym zwiększyć jego walory jakościowe i użytkowe. Sprzeczność interesów prowadzi do kompromisów, które bywają trudne i wymagają długotrwałych negocjacji.

Proces decyzyjny jest skomplikowany, ponieważ liczba uczestników procesu decyzyjnego jest bardzo duża, liczona w setkach lub tysiącach – wystarczy wspomnieć o nabywanych gruntach przy bardzo rozdrobnionej u nas strukturze własności. Powstają punkty krytyczne, takie jak sprzeciwy, protesty, które powodują zahamowania w procesie przygotowania i wymagają działań korygujących. Istnieją w procesie ogniwa powodujące przerwy. Przykładem może być wielomiesięczne oczekiwanie na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przy analizie kilku wariantów trasy, kiedy dalsza praca zależy od wyboru wariantu. W przypadkach krytycznych brakuje umiejętności rozwiązywania problemów decyzyjnych. Dotyczy to zarówno projektantów, jak i urzędników oraz decydentów. Zdarza się bezradność wobec umiejętnego wykorzystywania prawa przez organizacje, władze i obywateli. Przykładem może być głośna ostatnio sprawa budowy obwodnicy Augustowa.

Przy długotrwałym procesie inwestycyjnym bardzo ważna jest stabilność i ciągłość działań. Niestety obserwujemy niekorzystne zdarzenia. Zbyt często zmienia się prawo, do którego trzeba się dostosowywać. Politykę transportową zmienia każdy rząd, często pod koniec kadencji. Strategie i plany rozwoju budowane są na wyrost i przez to muszą być zmieniane. Sposoby realizacji inwestycji, zwłaszcza autostrad, bywają niestabilne – raz tradycyjny, raz koncesyjny, raz partnerstwo publiczno-prywatne. Następują zbyt częste zmiany personalne – na przykład w dwóch poprzednich kadencjach było 5 ministrów transportu i 5 generalnych dyrektorów dróg – średnio co półtora roku.

Przykłady zmian niektórych ustaw w ciągu ostatnich 10 lat. W ustawie dotyczącej dróg publicznych zmiany wprowadzano 20 razy, w tym 5 razy samodzielnie. W ustawie dotyczącej zagospodarowania przestrzennego zmiany wprowadzano 22 razy, w tym 5 razy samodzielnie. W ustawie dotyczącej prawa budowlanego zmiany wprowadzano 36 razy, w tym 7 razy samodzielnie. W ustawie dotyczącej ochrony środowiska zmiany wprowadzano 39 razy, w tym 7 razy samodzielnie.

Zanotowano wiele zmian w podejściu do budowy i eksploatacji autostrad. W latach 1996-97 wprowadzono zasadę budowania autostrad płatnych w systemie koncesyjnym i wydano pierwsze koncesje, w latach 1998-2000 renegocjowano niektóre umowy oraz wprowadzono partnerstwo publiczno-prywatne w postaci mechanizmu wsparcia rządowego, w roku 2002 lansowano autostrady bezpłatne i opłaty za przejazd, tzw. winiety, w latach 2003-2004 wobec niepowodzenia winiet powrócono do autostrad płatnych, w tym budowanych przez państwo, w roku 2005 nastąpił powrót do koncesji (przerwano projektowanie tradycyjne i ogłoszono kilka przetargów na koncesje), w roku 2006 zrezygnowano z niektórych koncesji.

Administracje drogowe różnych szczebli odgrywają kluczową rolę w przygotowaniu i realizacji inwestycji drogowych. To one zamawiają poszczególne fazy projektów i akceptują te projekty. To one ogłaszają przetargi na budowę i kontrolują proces inwestycyjny. To one zarządzają środkami finansowymi na drogi. I wreszcie zarządzają drogami. Siła administracji drogowych jest jednak ograniczona, gdyż często są uwikłane w zależności polityczne i narzucone procedury administracyjne, nie zawsze radzą sobie z różnymi wymaganiami decydentów, przegrywają w dualizmie podejmowania decyzji, zwłaszcza w organizacjach samorządowych, gdzie zarząd i zarządca mają różne punkty widzenia, borykają się z brakiem kompetentnej kadry.

Powróćmy do prawa. Przyjrzyjmy się funkcjonowaniu dwóch ustaw: ustawie Prawo zamówień publicznych i ustawie Prawo ochrony środowiska.

W prawie zamówień publicznych nie możemy poradzić sobie z określeniem „rażąco niskiej ceny”, w wyniku czego zdarzają się przypadki zaniżonych cen, które potem stwarzają problemy dla obu stron: wykonawcy i zamawiającego. Publiczna dostępność ofert daje możliwość każdemu wyszukiwania najmniejszych uchybień i zgłaszania protestów. Prawo pozwala „wytrwałym” do odwoływania się „w nieskończoność”. Niektóre firmy, zwłaszcza o rodowodzie zagranicznym, zatrudniają prawników i specjalizują się w odwoływaniu i składaniu protestów. Ten sposób postępowania dezorganizuje proces przetargowy i niweczy plany inwestycyjne. Zdarza się, że przetarg trwa rok, półtora roku, a nawet dłużej.

Schemat postępowania jest następujący. Niezadowolona z wyniku przetargu firma wyszukuje w ofercie zwycięzcy błędy i odwołuje się do zamawiającego, następnie składa protest do Urzędu Zamówień Publicznych, potem składa protest do sądu powszechnego, sąd po pół roku zwraca sprawę do zamawiającego, zamawiający ponownie wybiera najkorzystniejszą ofertę, niezadowolona firma odwołuje się do zamawiającego, UZP i sądu i kółko się zamyka.

Aby nie wydawało się, że to jest żart, pozwolę sobie przywołać przykład konkursu na koncepcję budowy Trasy Mostu Północnego w Warszawie. Konkurs rozpoczęto w listopadzie 2004 roku, wyniki konkursu ogłoszono w kwietniu 2005 roku, pierwszy wyrok sądu nastąpił we wrześniu 2005 roku, drugi wyrok sądu nastąpił w marcu 2006 roku, zamawiający unieważnił konkurs w lipcu 2006 roku. W sumie stracono 20 miesięcy.

W prawie ochrony środowiska wprowadzono radykalne zmiany w 2005 roku w ramach dostosowania do wymagań Unii Europejskiej. W rezultacie prawo zostało mocno zaostrzone w stosunku do unijnego. W szczególności wprowadzono powszechność wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nawet dla inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę. Ustalono, że decyzje te wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, ale na drogach krajowych przed decyzją lokalizacyjną. Wprowadzono wymóg wariantowania tras – bywa więc, że organy ochrony środowiska wymagają wariantowania tras przy przebudowie istniejącej drogi. Większość decyzji na drogach krajowych uzgadnia wojewodzie minister środowiska. Czy to nie przesada? Minister powinien określać procedury i nadzorować ich wykonanie, a nie zajmować się poszczególnymi przedsięwzięciami.

Schemat postępowania przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na drogę krajową jest następujący. Inwestor przygotowuje materiały do decyzji i składa wniosek do wojewody. Służby wojewody wstępnie oceniają wniosek i kierują do uzgodnienia dwóch organów: ministra środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W przypadku pozytywnych uzgodnień wojewoda wydaje decyzję.

Proces wydawania decyzji trwa kilka do kilkunastu miesięcy i kończy się szczęśliwie, jeśli decyzja nie jest oprotestowana. Na dowód przedstawiam przykład, również z Warszawy, na przebudowę Trasy Armii Krajowej. Prace projektowe rozpoczęto w listopadzie 2004 roku. W czerwcu 2005 roku prace wstrzymano do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek o decyzję złożono w październiku 2005 roku, a decyzję uzyskano w sierpniu 2006 roku. We wrześniu 2006 roku wpłynął protest organizacji środowiskowej, która domaga się, między innymi, całkowitego przykrycia trasy. W grudniu 2006 minister środowiska odrzucił protest, co umożliwiło wznowienie projektowania po 18 miesiącach. Czy sprawa trafi do sądu administracyjnego? Czy projektowanie będzie znowu zatrzymane? Nie wiadomo.

A propos kosztów. Organizacje o organy ochrony środowiska są rozrzutne. Nie dbają o efektywność i pieniądze. Tego od nich prawo nie wymaga. Na przykład, zaproponowano tunel pod doliną Rospudy na obwodnicy Augustowa za co najmniej 500 mln zł oraz estakady na obwodnicy Zambrowa za około 250 mln zł z dala od obszarów Natura 2000 i przy braku grubej zwierzyny. Wymagane są również kosztowne programy kompensacyjne.

Czy zawsze racjonalnie uzasadnione?

Co, moim zdaniem, należy podjąć dla skrócenia czasu przygotowania inwestycji drogowych? Należy zweryfikować ustawy i przepisy wykonawcze pod kątem usprawnienia inwestycji budowlanych i zapewnienia stabilności prawa. Ustalić procedury opiniowania, uzgadniania i wydawania decyzji administracyjnych. Zagwarantować ciągłość programów i planów rozwoju dróg. Zobowiązać wojewodów do koordynowania procesu wydawania decyzji administracyjnych w zakresie inwestycji na drogach krajowych. n

www.transwar.com