Energia XXIX
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 296 (6069) 19 grudnia 2001 r.

Quo vadis, sektorze?

Analizując ewentualne konsekwencje przekształceń strukturalnych nie należy zapominać, że „motorem napędowym wszelkiej działalności biznesowej jest siła chciwości” (prof. Hung-po Chao, ekspert EPRI, 2001).

Rolą państwa jest utrzymanie jej w ryzach, by nie dopuścić do zachwiania równowagi pomiędzy jej charakterem pozytywnym – to ona jest źródłem inicjatyw gospodarczych – i negatywnym – wynikającym z uzyskanej przewagi rynkowej lub pozycji monopolistycznej.

Formy „samoobrony” przedsiębiorstw

Podmioty sektora elektroenergetycznego nie pozostają bierne w obliczu zagrożenia, jakie stwarza im coraz skuteczniejsza regulacja. I dotyczy to nie tylko przedsiębiorstw krajowych. Z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że procesy obserwowane w Europie mają to samo tło.

Przykładem okopania się sektora na pozycjach „antyregulacyjnych” jest historia kontraktów długoterminowych (KDT).

Formuła zapoczątkowana w okresie, gdy rynek funkcjonował wg modelu „jedynego nabywcy”, kiedy całość energii wytwarzanej kupowana była przez przedsiębiorstwo przesyłowe i następnie odsprzedawana poszczególnym spółkom dystrybucyjnym z powodzeniem była kontynuowana równolegle do prac nad ustawą Prawo energetyczne, uwzględniającą konieczność wdrożenia zasady TPA. W pracach tych brali udział ci sami ludzie – trudno twierdzić, że zawieranie kontraktów w latach 1996-97 odbywało się w nieświadomości nadchodzących zmian. Tym bardziej dotyczy to kontraktów podpisanych po wejściu ustawy w życie. W ten sposób wdrażanie konkurencji do energetyki, zainicjowane ustawą zostało skutecznie zablokowane jeszcze przed jej podpisaniem. Znamienne jest też, w jaki sposób spełzła na niczym próba rozwiązania tego problemu poprzez System Opłat Kompensacyjnych, atrakcyjny dla przedsiębiorstw wytwórczych tylko pod warunkiem nienaruszenia ich status quo.

Ale świadomość, że KDT leżą niczym kłoda na drodze do konkurencji, upowszechnia się coraz bardziej. Może się okazać, że kolejna próba uporania się z tym problemem wreszcie się powiedzie i przedsiębiorstwa wytwórcze staną oko w oko z największym dla nich zagrożeniem, jakim jest zasada TPA. Jej wdrożenie bowiem uruchamia faktyczne warunki wzajemnego konkurowania o odbiorcę.

Najskuteczniejszą metodą obrony ze strony przedsiębiorstw jest pozbawienie odbiorców, uprawnionych do wyboru dostawcy, możliwości tego wyboru, np. poprzez koncentrację potencjału wytwórczego. Trudno uwierzyć deklaracjom publikowanym np. w materiałach Południowego Koncernu Energetycznego S.A., że dążenie do wzrostu siły rynkowej służyć ma obniżeniu cen energii. Do dominacji na rynku dąży się w celu dokładnie odwrotnym. Koncentracja, z oddolnej inicjatywy, przedsiębiorstw wytwórczych, jest odpowiedzią branży na zagrożenie jakie niesie konkurencja, nabierająca znaczenia w miarę liberalizowania rynku, w miarę jak rośnie realne zagrożenie ze strony TPA.

Podobnie można oceniać efekty działań legislacyjnych i prac nad modelem rynku, wdrożonym przez PSE SA:

• zgodnie ze znowelizowanym rozporządzeniem taryfowym wytwórcy zostali zwolnieni z ponoszenia jakichkolwiek kosztów związanych z utrzymaniem sieci,
• wprowadzona tym samym rozporządzeniem stawka systemowa, jako element taryfy przesyłowej, zapewniła przedsiębiorstwom wytwórczym objętym KDT pokrycie ich kosztów stałych,
• model rynku dobowo-godzinowego wprowadził jednakową cenę rozliczeniową dla wszystkich uczestników tego rynku.

Rynek bilansujący powinien być rynkiem technicznym, przenoszącym koszty ograniczeń i jako taki generować najwyższą zmienność cen. Obarczony jest bowiem najwyższym ryzykiem. W efekcie podmioty dokonujące na nim transakcji winny ograniczać swą aktywność jedynie do działań interwencyjnych. W praktyce stał się rynkiem handlowym z ceną przeciętnie znacznie niższą od giełdowej. Dzieje się tak, gdyż rynek bilansujący przenosi jedynie zmienne koszty wytwarzania. Nie dziwi fakt, że wytwórcy stowarzyszeni z PSE SA, aktywnie operujący na tym rynku, publicznie głoszą swoje zadowolenie z zaistniałej sytuacji.

W świetle powyższych rozważań szczególnego znaczenia nabiera zjawisko reintegracji pionowej (łączenia przedsiębiorstw wytwórczych i dystrybucyjnych) skoncentrowanej wokół największych wytwórców. W tym przypadku mamy bowiem do czynienia z próbą restytucji pionowo zintegrowanych monopoli (kilku w skali kraju), których odbiorcy o zasadzie TPA będą mogli zapomnieć. Jest rzeczą znamienną, że inspiracja do tych działań wypływa właśnie od wytwórców. Rodzi się pytanie, czy zakaz tego rodzaju działań nie powinien się znaleźć w warunkach wykonywania koncesji.

Pytaniem, w zasadzie retorycznym, pozostaje kwestia, czy rządowy program prywatyzacji i określony w tym programie docelowy kształt podmiotowy sektora powinien wybiegać naprzeciw oczekiwaniom wytwórców. I to wbrew sygnałom ostrzegawczym napływającym z krajów UE, gdzie toczy się analogiczna rozgrywka, jedynie na większą skalę.

Podnoszony przez apologetów konsolidacji argument konieczności przygotowania przedsiębiorstw krajowych do stawienia czoła konkurencji w warunkach otwarcia na jednolity rynek europejski wymaga rozważenia kilku, pomijanych chyba argumentów. Jednym z nich jest relacja cen energii do cen węgla. Podejmuję się obronić tezę, że polskie źródła wytwórcze są konkurencyjne w stosunku do europejskich pod warunkiem zaopatrzenia w paliwo także na warunkach konkurencyjnych. Czynnikiem poprawy konkurencyjności wytwarzania może być także racjonalizacja zatrudnienia. Trzecim – w odniesieniu do energii kupowanej przez odbiorców – zakres dodatkowych obciążeń ceny energii, w innych krajach przejmowanych m.in. przez system podatkowy. Wszystkie mają niewiele wspólnego ze strukturą podmiotową sektora. Tak więc zapewnienie konkurencyjności polskich wytwórców wymaga wdrożenia rozwiązań zupełnie innych niż koncentracja potencjału wytwórczego, a zwłaszcza jego integracja z podsektorem dystrybucji.

Regulacja a prywatyzacja

Ocena podmiotowej struktury sektora, jaka ma się wyłonić w wyniku prywatyzacji, wymaga określenia celu, jakiemu ma służyć proces prywatyzacji. Warto przypomnieć prof. Littlechildea, który przestrzegał, że sukcesów prywatyzacji nie należy mierzyć krótkoterminowym efektem ze sprzedaży przedsiębiorstw, ale funkcjonowaniem ich i systemu regulacji w horyzoncie długookresowym.

W powyższym kontekście koncepcja prywatyzacji sektora elektroenergetycznego wymaga uwzględnienia następujących aksjomatów:

• Istnieje ścisły związek pomiędzy wartością przedsiębiorstwa i zdolnością generowania przychodów (ścieżką cenową). Niezbędne jest więc dokonanie wyboru, czy realizować sprzedaż przedsiębiorstw według określonej wartości, ale licząc się z prawem inwestora do odzyskania zaangażowanego kapitału w postaci odpowiednio stromej ścieżki cenowej (model węgierski), czy też ustalić z góry ścieżkę cenową energii, zgodnie z którą określi się wartość przedsiębiorstw i cenę ich sprzedaży.
• Zachodzi ścisły związek pomiędzy wartością przedsiębiorstwa a stabilnością reguł regulacji. Jej brak jest postrzegany jako ryzyko regulacyjne, które ma swoją cenę w negocjacjach (nie bez powodu do polskiej energetyki nie wchodzą inwestorzy „naprawdę prywatni”, tylko zagraniczny kapitał państwowy, gotowy ponosić zwiększone ryzyko).
• Przedsiębiorstwo prywatne (sprywatyzowane) znacznie trudniej poddaje się administracyjnym próbom wymuszenia na nim realizowania celów innych niż te, które sobie samo wyznaczyło.
• Monopol prywatny jest, z punktu widzenia regulacji, znacznie trudniejszym przeciwnikiem od monopolu państwowego. Inaczej mówiąc, nie ma gorszego połączenia niż prywatny monopol i nieskuteczna regulacja, a w związku z tym przed rozpoczęciem procesu prywatyzacji konieczne jest ukonstytuowanie i wdrożenie do praktyki reguł regulacji, zapewniających skuteczne równoważenie interesów przedsiębiorstw (właścicieli) i odbiorców.

Dopóki nie zostały rozstrzygnięte kluczowe kwestie przedstawione powyżej, stwarzanie faktów dokonanych w procesie prywatyzacji może być szalenie niebezpieczne. Z dotychczasowej praktyki URE można przytoczyć wiele przykładów identyfikacji problemów, kiedy przy próbie ich racjonalnego rozwiązywania natrafiano na „mur” w postaci stwierdzeń w rodzaju: „może i macie rację, ale prawo tak stanowi”, albo „ale zawarte wcześniej umowy obowiązują i są niewzruszalne”. Bez odpowiedzi pozostaje pytanie, kto i w czyim interesie prawo to stworzył. Czy też pytanie, kto te umowy zawarł. Można powiedzieć, że zaistniała sytuacja jest skutkiem niezamierzonym. Ale w dziwny sposób służy stale jednej stronie. Przedsiębiorstwa energetyczne w znakomity sposób potrafią wykorzystać „rentę chaosu”. A przedsiębiorstwa prywatne robić to będą jeszcze skuteczniej.

Reakcja inwestorów, jeżeli w wyniku spóźnionej autorefleksji polskich władz mieliby być narażeni na utratę korzyści, jakie zagwarantowano im w umowach prywatyzacyjnych, może doprowadzić do kompromitacji Polski na arenie międzynarodowej, ich odpływu i konieczności ponownej nacjonalizacji branży.

Przykładem takiego zagrożenia jest prywatyzacja elektrociepłowni. Ich boom prywatyzacyjny wynika w znacznym stopniu z niezwykle atrakcyjnej formuły cen energii elektrycznej z tych źródeł. Jej ewentualna rewizja radykalnie pogorszy notowania tych podmiotów. Ale pozostawienie status quo skutkowałoby nieuzasadnionym obciążaniem gospodarki jako odbiorcy energii.

Wahadło regulacyjne

Michael Klein, ekspert Banku Światowego, postawił w swoim czasie pytanie:

„Jeżeli prywatna własność majątku infrastrukturalnego jest tak dobra, to dlaczego infrastruktura nie pozostała w prywatnych rękach po XIX wieku?”

Odpowiedź na to pytanie może być pomocna przy analizowaniu uwarunkowań procesu prywatyzacyjnego sektora elektroenergetycznego także w Polsce.

Historia przemysłów infrastrukturalnych, od początku ich powstania w II połowie XIX w. dowodzi, że ich status własnościowy podlega cyklicznym przemianom. Pierwotnie funkcjonowały na wolnym rynku, jako przedsiębiorstwa prywatne. Prowadziło to do wyniszczającej konkurencji pomiędzy nimi w walce o rynek, a następnie nadużywania monopolistycznej pozycji wobec pozyskanych odbiorców. Sprowokowało to lokalne władze do ograniczenie ich swobody rynkowej. Regulacja słabej jakości, poddana priorytetom politycznym, pogorszyła atrakcyjność tych sektorów, odpływ inwestorów i degradację majątku sieciowego. Konieczność podtrzymania pełnionych funkcji doprowadziła do nacjonalizacji, której towarzyszy obniżenie wewnętrznej efektywności i łatwość obciążania sektorów infrastrukturalnych, zwłaszcza elektroenergetyki, funkcjami dodatkowymi. Zawyżanie kosztów zaopatrzenia w energię obniża międzynarodową konkurencyjność całej gospodarki, co nabiera szczególnego znaczenia w dobie globalizacji. Powrót do własności prywatnej, postrzegany jest jako gwarancja wyższej efektywności. Ale jeżeli prywatyzacji nie będzie towarzyszyć skuteczna regulacja, to korzyści z niej pozostaną niewidoczne dla odbiorców i historia zatoczy krąg – pojawi się uzasadnienie dla ponownej nacjonalizacji. Ilustracją powyższego jest przypadek Kalifornii, gdzie błędy regulacji sektora prywatnego zaowocowały koniecznością jego nacjonalizacji i przejęcia przez władze stanowe bezpośredniej odpowiedzialności za bezpieczeństwo energetyczne obywateli.

Tomasz Kowalak
dyrektor Departamentu Taryf URE

 

Pełny tekst dostępny jest na stronie internetowej URE www.ure.gov.pl oraz opublikowany zostanie w Biuletynie URE nr 1/2002.

Informacje o Urzędzie Regulacji Energetyki