Energia XXXII
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 217 (6294) 17 września 2002 r.

Polska energetyka w Unii Europejskiej

Wypowiedź Józefa Oleksego, przewodniczącego Komisji Europejskiej Sejmu RP

W ujęciu historycznym polityka energetyczna prowadzona przez rządy krajów europejskich o gospodarce rynkowej podporządkowana była dwóm podstawowym celom – zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw surowców energetycznych oraz utrzymaniu cen energii na możliwie niskim poziomie. Te dwa podstawowe priorytety (pozostające częściowo w konflikcie) kształtowały przez długi czas ustawodawstwo i działania rządów w dziedzinie pozyskiwania surowców oraz produkcji energii. By zagwarantować skuteczną realizację tych celów rządy gotowe były aktywnie uczestniczyć w organizowaniu form funkcjonowania przemysłu energetycznego, posuwając się nawet do pełnienia funkcji właścicielskich (co zdarzało się rzadko w stosunku do innych sektorów gospodarki).

W efekcie sektor energetyczny przez długi czas pozostawał swoista ostoją gospodarki planowej w społeczeństwach zachodnich: cechowały go protekcjonizm, długookresowe horyzonty planistyczne, brak mechanizmów konkurencyjnych, silne powiązania ze strukturami administracyjnymi. Co więcej strategiczny charakter problemów związanych z energetyką traktowany był jako uzasadnienie dla prowadzenia polityki wykraczającej poza pierwotne priorytety (bezpieczeństwa energetycznego i stabilnych, niskich cen energii).

Instrumenty polityki energetycznej wkraczały w domenę innych obszarów polityki społecznej i gospodarczej, takich jak zatrudnienie, rozwój regionalny, badania i rozwój, polityka przemysłowa, itp. W okresie tym polityka energetyczna postrzegana była jako obszar wrażliwy, w którym delegowanie kompetencji do ciał pozostających poza pełną kontrolą państwa (takich jak np. Instytucje Unii Europejskiej) wiązałoby się ze zbyt dużym ryzykiem. Jednym z głównych czynników kształtujących taki właśnie charakter polityki energetycznej były obawy o dostępność zewnętrznych dostaw surowców energetycznych (głównie ropy naftowej), od których uzależniona była większość krajów Europy Zachodniej. Obawy te potęgowane prognozami o ograniczoności zasobów i ich nieuchronnym wyczerpaniu (np. I Raport Klubu Rzymskiego), a przede wszystkim kolejnymi kryzysami naftowymi, które ujawniły zależność gospodarki światowej od dyktatu państw OPEC postawiły sprawy bezpieczeństwa energetycznego w centrum uwagi.

Jednak na przestrzeni ostatnich dwóch dekad uruchomione zostały procesy, które stopniowo doprowadziły do istotnego przedefiniowania celów i zasad europejskiej polityki energetycznej. Katalizatorem tych zmian było znaczne zwiększenie podaży surowców energetycznych, dokonujące się w latach osiemdziesiątych. Doprowadziło ono do wyraźnego spadku cen i ograniczenia niepokoju o stabilności dostawy paliw. W rezultacie spektrum zagadnień polityki energetycznej wzbogaciło się o nowe elementy. Pierwszym z nich była liberalizacja rynku energii. W dotychczasowej historii spadek cen energii dostarczonej końcowym odbiorcom dokonywał się głównie jako efekt czynników technicznych (nowe technologie, udostępnienie nowych złóż itp.). Na początku lat dziewięćdziesiątych wykazano, że spadek cen uzyskać można inna drogą – decydując się na liberalizację rynku energii i wprowadzenie doń konkurencji. Z grubsza w tym samym czasie do debaty nad docelowym modelem energetyki przeniknął drugi czynnik, który zaczął wywierać znaczny wpływ na kształtowanie nowej polityki energetycznej. Była nim konieczność powstrzymania degradacji środowiska naturalnego. Wrażliwość ekologiczna, wynikająca częściowo z obaw o wyczerpywanie się zasobów naturalnych, wiązała się przede wszystkim środowiskowymi konsekwencjami użytkowania energii i stosowanymi w tym celu technologiami. Problemy takie jak bezpieczeństwo energetyki jądrowej, kwaśne deszcze oraz globalne ocieplenie wkroczyły do świata polityki wskazując, że punkt ciężkości w debacie dotyczącej energetyki przesuwa się powoli z zagadnień dotyczących jej „ilości” ku sprawom związanym z „jakością”. Proces ten znalazł także odzwierciedlenie w przemianach, którym podlegała unijna polityka energetyczna.

Idea organizacji jednolitego europejskiego rynku energii sięga korzeniami lat osiemdziesiątych . Komisja przedstawiła ją w analizie pt. ” Wewnętrzny Rynek Energii” („The Internal Energy Market”, COM (88)238), która wskazywała na potencjalne korzyści związane ze stworzeniem takiego rynku i na przeszkody utrudniające jego powstanie. Według Komisji utworzenie wewnętrznego rynku energii obniży koszty ponoszone przez konsumentów energii, zwłaszcza przez energochłonne gałęzie przemysłu, przyczyniając się do poprawy konkurencyjności gospodarki europejskiej. Od tego czasu prace na rzecz liberalizacji i deregulacji energetyki dokonały istotnego postępu. Za główne cele polityki energetycznej UE uznano konkurencyjność, bezpieczeństwo dostaw i ochronę środowiska. Najważniejsze instrumenty mając umożliwić osiągnięcie tych celów to liberalizacja rynku, przejrzystość cen, energooszczędność i wzajemne połączenia między sieciami. Podejmowane w ostatnich latach w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej reformy dążą do urynkowienia przemysłów energetycznych. W krajach najbardziej zaawansowanych w tej dziedzinie ( takich jak np. Wielka Brytania) proces ten polegał na restrukturyzacji i rozdzieleniu poszczególnych elementów cyklu produkcyjno-dystrybucyjnego, zwłaszcza na wyodrębnieniu elementów naturalnie monopolistycznych (przesył) i poddanie ich nadzorowi regulacyjnemu. Zabieg taki umożliwił wprowadzenie zasad wolnej gry rynkowej w pozostałych, potencjalnie konkurencyjnych, elementach branży.

Pomimo pojawiających się sporów między krajami członkowskimi co do zakresu w jakim politykę energetyczną należy pozostawić działaniom reguł wolnego rynku w połowie lat dziewięćdziesiątych określono po raz pierwszy zasady funkcjonowania europejskiego rynku energii elektrycznej ( uczyniła to Dyrektywa 96/92/WE w sprawie jednolitych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej). Zgodnie z tą dyrektywą wielcy, a następnie mniejsi odbiorcy stopniowo uzyskują możliwość wyboru swojego dostawcy energii elektrycznej. Postęp dokonuje się również w dziedzinie liberalizacji rynku gazu ziemnego ( regulacje dyrektywy 98/30/WE). Kwestie związane z przesyłem energii elektrycznej i gazu regulują tzw. dyrektywy tranzytowe (90/547/EWG i 91/296/EWG). Powyższe przepisy ustanawiają szczególne zasady dotyczące funkcjonowania sektora elektrycznego i gazowego, dostępu do rynku, a także kryteria i procedury odnoszące się m.in. do udzielenia zezwoleń i licencji i obowiązków operatorów sieci. Unijne przepisy w tej dziedzinie podlegają stałej ewolucji dążąc w stronę dalszej liberalizacji i zwiększenia konkurencyjności na rynku energii.

Rozwój energetyki odnawialnej w UE

Sektor energetyczny, a w szczególności elektroenergetyka, ma duży udział w zanieczyszczeniu środowiska w krajach Piętnastki. Ograniczenia emisji z tego sektora można dokonać na kilka sposobów: przez rozwój czystych, nowych form energii, przez działania podejmowane na poziomie elektrowni (w tym na przykład zamiana paliw na takie, które odznaczają się mniejszą emisyjnością), a także przez działania służące ograniczeniu zużycia energii. W ostatnich latach przesłanki ekologiczne stały się jedną z ważnych składowych europejskiej polityki energetycznej. Unia wspiera działania służące ograniczeniu emisji gazów szklarniowych i innych zanieczyszczeń. Najważniejszym elementem programu działań w tej dziedzinie jest rozwój energetyki wykorzystującej źródła odnawialne – wiatr, słońce, biomasę, siłę spadku wody i ciepło geotermalne.

Opracowana w listopadzie 1997 r. przez Komisję Europejską tzw. „Biała Księga Energetyki Odnawialnej” założyła dwukrotny wzrost udziału tych źródeł w bilansie energetycznym Unii do roku 2010 ( do poziomu 12% w zaspokajaniu zapotrzebowania UE na energię pierwotną). By go osiągnąć, każde z państw członkowskich zostało zobowiązane do wyznaczenia minimalnego procentowego udziału energii uzyskiwanej ze źródeł odnawialnych w bilansie krajowym. Cel zadeklarowany w „Białej Księdze” należy uznać za ambitny zważywszy, że obecnie najważniejszym dostarczycielem energii ze źródeł odnawialnych są elektrownie wodne. Możliwość powstania nowych obiektów tego typu jest ograniczona, przyszłe instalacje energetyczne będą więc musiały wykorzystywać nowe źródła, zwłaszcza energię wiatru i biomasy.

Przedstawiony w „Białej Księdze” plan działania zakłada wykorzystanie instrumentów rynkowych, które będą zapewniać lepszą pozycję energii odnawialnej na rynku (m.in. przez zastosowanie odpowiednich podatków, subsydiów bądź innych przychylnych instrumentów fiskalnych i finansowych). „Biała Księga” zapowiedziała również nowe inicjatywy w sektorze bioenergii dla transportu 9np. szersze wykorzystanie paliwa rzepakowego, tzw. biopaliwa, jako dodatku do oleju napędowego stosowanego w silnikach diesla), a także nowe regulacje w budownictwie. Realizacji celów określonych w „Białej Księdze” ma służyć odpowiednia kampania wdrożeniowa. Przewiduje ona m.in. budowę elektrowni wiatrowych i ich zespołów (tzw. farm wiatrowych) o łącznej mocy 10 000 MW oraz budowę instalacji cieplnych wykorzystujących biomasę o łącznej mocy 10 000 MW.

Najważniejszym prawnym instrumentem wspierania energetyki odnawialnej na poziomie unijnym jest dyrektywa 2001/77/WE w sprawie promowania energii elektrycznej wytwarzanej przy wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii na wewnętrznym rynku energii. Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia środków zapewniających wzrost produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Takie środki będą podejmowane na szczeblu zarówno krajowym, jak i wspólnotowym. Państwa członkowskie będą musiały określić i zrealizować swoje cele krajowe dotyczące przyszłego zużycia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Dyrektywa nakłada również obowiązek przedstawienia rocznych raportów oceniających postępy we wdrażaniu zobowiązań. W Dyrektywie wymaga się wprowadzenia świadectw pochodzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, przewiduje się także szereg środków towarzyszących, dotyczących zwłaszcza zagadnień związanych z procedurami administracyjnymi i systemami sieci przesyłowej, których celem jest ułatwienie wchodzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych na ogólny rynek wewnętrzny energii elektrycznej. Jeżeli wszystkim państwom członkowskim uda się zrealizować cele określone w Dyrektywie, to w 2010 roku źródła odnawialne dostarczać będą 22% energii elektrycznej na rynku europejskim.

Sektor elektroenergetyczny w Polsce

Sektor elektroenergetyczny w Polsce charakteryzuje się dość dużym stopniem rozdrobienia zarówno producentów jak i dystrybutorów. Pod względem technologicznym produkcja oparta jest przede wszystkim na węglu kamiennym. Udział węgla w strukturze zużycia energii pierwotnej w krajowej energetyce wynosił w 2000 roku 65% – wobec niecałych 20% w krajach zachodnioeuropejskich – w tym na węgiel brunatny przypadło 13%. Struktura paliwowa polskiej energetyki zmienia się w kierunku większej dywersyfikacji paliw i wzrostu udziału tzw. nośników szlachetnych (gaz) i paliw odpadowych, co znajduje odzwierciedlenie w planach inwestycyjnych szeregu polskich producentów energii.

Zainstalowana moc urządzeń w polskich elektrowniach przekracza 30 tys. MW. Przy obecnym zapotrzebowaniu na energię elektryczną (roczna produkcja w wysokości ok. 140 TWh) oznacza to, że znaczna część majątku elektroenergetyki nie jest wykorzystywana. Elektroenergetyka w Polsce realizuje około 15,3 mln umów na dostawę energii elektrycznej, z tego 370 omów z wielkimi odbiorcami przemysłowymi zasilanymi bezpośrednio z sieci wysokiego napięcia (około 30% zużycia energii elektrycznej) oraz 25 tys. umów ze średnimi odbiorcami przemysłowymi, trakcją kolejową, wielkimi odbiorcami komunalnymi zasilanymi bezpośrednio z sieci średnich napięć (również około 30% zużycia energii elektrycznej). Pozostałe to umowy z małymi odbiorcami zasilanymi z sieci niskich napięć z czego około 13 mln to umowy na zasilanie gospodarstw domowych i rolnych.

W wyniku restrukturyzacji krajowego sektora elektroenergetycznego zostały wyodrębnione trzy podsektory:

• podsektor przesyłu (sieciami energetycznymi najwyższych napięć);
• podsektor wytwarzania;
• podsektor dystrybucji.

Obecnie obserwowany jest również proces tworzenia się czwartego podsektora tj. podsektora obrotu. Spółki tworzące ten podsektor można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza to spółki obrotu energią wywodzące się z dystrybucji i przesyłu powstałe w wyniku administracyjnego wydzielenia pionu obrotu energią z dotychczasowych struktur. Druga to podmioty powstające z inicjatywy firm nie związanych z podsektorem dystrybucji a posiadających koncesję na obrót energią elektryczną. W tej grupie niewątpliwie dużą rolę odegrają podmioty tworzone przez wielkie zagraniczne koncerny energetyczne jak RWE czy E.ON.

Najważniejszym aktem prawnym dotyczącym funkcjonowania sektora energetycznego jest ustawa Prawo energetyczne, przyjęta w swej zasadniczej formie w 1997 r., a następnie kilkukrotnie nowelizowana (ostatni raz w bieżącym roku). Ustawa ta jest aktem prawnym stosunkowo niedawnym i nowoczesnym. Prawo energetyczne w sposób kompleksowy reguluje zagadnienia związane z kształtowaniem energetycznej państwa, wraz z zasadami oraz warunkami zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii (w tym ciepła) oraz działalnością przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Na podstawie Prawa energetycznego wskazane przez ustawę organy administracji wydały szereg aktów wykonawczych szczegółowo normujących zagadnienia sektora elektro-energetycznego.

Dzięki ostatniej nowelizacji Prawo energetyczne zgodne jest z zasadami przyjętymi w europejskiej polityce energetycznej. Celem Prawa energetycznego jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii., rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz ochrona interesów konsumentów. Intencją ustawodawcy jest także stopniowe wprowadzanie warunków prowadzących do zniesienia naturalnego monopolu istniejących przedsiębiorstw energetycznych, rozwoju konkurencji oraz urynkowienia cen paliw i energii. Wprowadzanie mechanizmów rynkowych do gospodarki paliwami i energią przy zachowaniu niezbędnego poziomu bezpieczeństwa energetycznego państwa służą ogólne zasady określone w Prawie energetycznym, do których można zaliczyć m.in.:

• zasadę zrównoważonego rozwoju kraju, zgodnie z którą rozwój energetyki powinien być równomierny, zaplanowany i przeprowadzony w taki sposób, aby żaden region kraju, gdzie istnieje popyt na paliwa lub energię, nie był pod tym względem zaniedbany;
• zasadę zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego polegająca nadążeniu do takiego stanu gospodarki, aby zapewnione zostało bieżące i przyszłe zapotrzebowanie w paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy uwzględnieniu konieczności ochrony środowiska (celowi temu służy planowanie zaopatrzenia w energię i paliwa, gromadzenie przez przedsiębiorstwa odpowiednich zapasów paliw itp.);
• zasadę ochrony interesów odbiorców oraz związaną z nią zasadę rozwoju konkurencji i przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli wskazującą na konieczność wprowadzania mechanizmów rynkowego tam, gdzie nie funkcjonuje i promowanie jego powstania tam, gdzie jest to możliwe.
• zasadę dostępu strony trzeciej do sieci zwana w skrócie TPA (ang. Third Party Access) nakładająca na przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłem i dystrybucją energii obowiązek zapewnienia dostępu strony trzeciej do producentów krajowych, pod warunkiem że spełnione są pewne wymogi w zakresie zdolności ekonomicznych i technicznych oraz że tranzyt nie wpłynie negatywnie na ceny lub usługi na rzecz innych klientów przyłączonych do sieci. Warunki umowy są negocjowane przez strony, choć Urząd Regulacji Energii może określić warunki w przypadku, gdy strony nie mogą dojść do porozumienia. Harmonogram uzyskiwania dostępu strony trzeciej do sieci przesyłowej jest rozłożony na okres ośmiu lat, przy czym dostęp jest przyznany według rocznego zużycia energii przez odbiorców.

Proces tworzenia rynku energii elektrycznej w Polsce zbliżonego do tego, który wprowadzają kraje Piętnastki rozpoczęty został w praktyce z chwilą wejścia w życie Prawa energetycznego oraz ustanowienia prawa dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego (TPA). Odejście od systemu centralnego kupca („single buyer”), w którym nadrzędną rolę sprawowały Polskie Sieci Elektroenergetyczne będące nie tylko operatorem elektroenergetycznych sieci transmisyjnych najwyższych napięć, lecz również pośrednikiem w obrocie zdecydowaną większością produkowanej i zużywanej w kraju energii elektrycznej, skierowało elektroenergetykę polską na drogę budowy w pełni zliberalizowanego modelu rynku, w którym zasady konkurencji dominują na wszystkich płaszczyznach działania rynku energii elektrycznej, a regulacji poddana jest wyłącznie działalność sieciowa mająca charakter naturalnego monopolu.

Polska energetyka wciąż przechodzi etap konsolidacji i restrukturyzacji. Rozpoczęły się procesy prywatyzacyjne, (choć mają one na razie stosunkowo niewielką skalę). Ostateczna koncepcja kształtu i zasad działania polskiego rynku energii elektrycznej nie została jeszcze wypracowana. Na przestrzeni ostatniej dekady powstał szereg koncepcji zmian zasad działania przemysłu, jednak żadna z nich nie została ostatecznie przyjęta do realizacji. W efekcie zarówno oparty na brytyjskich wzorcach projekt systemu opartego o tzw. „pool” (model centralnego, obowiązkowego rynku energii obsługującego obrót hurtowy na zasadach wyłączności), jak i model rynku opartego o TPA (model demonopolizujący obrót hurtowy) nie zostały zrealizowane. Na podstawie podejmowanych działań oraz stanu zaawansowania procesów liberalizacyjnych sądzić można jednak, iż docelowy obraz polskiego rynku energetycznego będzie oparty na już realizowanym modelu TPA. Jedną z przyczyn spowolnienia zmian rynkowych jest związanie dużej ilości energii kontraktami długoterminowymi zawartymi pomiędzy PSE S.A., a wytwórcami.

Zgodnie z postanowieniami tymczasowo zamkniętego obszaru „Energia” w negocjacjach z Unią Europejską, Polska zobowiązała się do wdrożenia całości dorobku prawnego Wspólnoty w tej dziedzinie do końca 2002 r. z wyjątkiem niektórych postanowień dyrektywy dotyczącej liberalizacji rynku gazowego oraz obowiązku utrzymywania minimalnych zapasów paliw płynnych. W związku z tym w ostatnim czasie Sejm dokonał nowelizacji ustawy Prawo energetyczne mającej głównie charakter dostosowujący do prawa Unii Europejskiej. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że europejskie prawo z zakresu energetyki samo ulega szybkim zmianom (zwłaszcza w kontekście postanowień Szczytu w Barcelonie, który postanowił o dalszej liberalizacji sektora) można być pewnym, że wkrótce pojawi się konieczność dalszej nowelizacji polskich uregulowań w tej dziedzinie.

Zmiany zachodzące w polskim przemyśle energetycznym wynikają nie tylko z procesu integracji europejskiej, ale przede wszystkim z potrzeby zmian w polskiej gospodarce oraz procesów demonopolizacji i urynkowienia. Konsekwencją przystąpienia Polski do Unii Europejskiej będzie dalsza liberalizacja rynku gazu i energii elektrycznej, dywersyfikacja dostaw gazu i paliw płynnych, rozwój energetyki odnawialnej i zintensyfikowanie działań mających na celu ochronę środowiska.

Można oczekiwać, że w dłuższej perspektywie procesy te zaowocują niższymi kosztami wytwarzania towarów i poprawą efektywności wykorzystania zasobów naturalnych, oszczędnościami w skali makroekonomicznej i polepszeniem bilansu energetycznego. Stworzenie silnego, operującego w oparciu o spójny, przejrzysty zbiór zasad, rynku energii uwolni konkurencję powodując optymalizację wykorzystania urządzeń wytwórczych w skali kraju. Wyraźnie, jednoznacznie zdefiniowane reguły konkurencyjnego rynku energii są niezbędnym warunkiem poprawy efektywności działania przedsiębiorstw energetycznych, minimalizacji poziomu cen energii oraz budowy wiarygodności polskiego sektora energetycznego w oczach Unii Europejskiej i zagranicznych podmiotów potencjalnie zainteresowanych uczestnictwem w procesach prywatyzacyjnych krajowej energetyki. n