Energia XXXVIII / Ochrona Środowiska XX
Dodatek promocyjno-reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 64 (6747) 16 marca 2004 r.
Lepsze perspektywy
12 lat Partnerstwa Publiczno-Prywatnego
Rozmowa z dr Ireną Herbst, podsekretarzem stanu w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej
O Partnerstwie Publiczno-Prywatnym mówi się coraz więcej, ostatnio przy okazji przegranej rywalizacji ze Słowacją o inwestycję Hyundai/KIA. Czy PPP zapewni środki na budowę dróg w naszym kraju?
Poprawa infrastruktury jest jednym z priorytetów polityki gospodarczej w Polsce. Uchwalenie dobrej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym jest rozwiązaniem, które może zapewnić nowe źródło finansowania jej rozwoju.
Obecnie projekt tej ustawy jest gotowy, został skierowany do uzgodnień międzyresortowych, i pod koniec tego roku powinien trafić do Sejmu.
Czy wszyscy wiedzą, co to jest PPP?
PPP stało się bardzo modne, choć rzeczywiście nie wszyscy wiedzą, na czym polega to rozwiązanie. PPP to forma współpracy podmiotów publicznych i prywatnych, podjęta w celu realizacji pewnych zadań publicznych z udziałem podmiotu prywatnego. Kapitał prywatny wchodzi w takie projekty i przedsięwzięcia, które należą do domeny władzy publicznej. W rezultacie kapitał prywatny zastępuje środki publiczne, ale nie zwalnia władzy publicznej z odpowiedzialności za realizację potrzeb publicznych. To jest inny sposób finansowania inwestycji.
Kluczowy dla PPP jest tu podział ryzyka, a właściwie przeniesienie ryzyka finansowego z władzy publicznej na prywatną. Ważne jest to, że towarzyszy temu pozostawienie władzy publicznej ryzyka politycznego.
PPP nie jest jednak niczym nowym. Stosowane jest od setek lat, tylko tak tego nie nazywano. Nie było wypracowanych standardów procedur zachowań.
Najlepsze są łatwe przykłady, żeby zrozumieć o co chodzi.
Jeden z wiceprezesów Banku Światowego podczas międzynarodowej konferencji w Pradze, zorganizowanej niedawno na temat PPP, podał znakomity przykład: pod koniec ubiegłego wieku Wielka Brytania, żeby pozbyć się więźniów ze swego kraju, płaciła za ich przetransportowanie do Australii. Nie budowano statków do tego celu – wynajęto je od prywatnego przewoźnika. Ten nie dbał o warunki, w jakich przebywali jego podopieczni. W rezultacie połowa z nich umierała z wycieńczenia zanim dotarli na ląd. Po wrzawie politycznej, która wybuchła z tego powodu, brytyjskie władze postanowiły wysokość zapłaty uzależnić od liczby pasażerów dowiezionych na miejsce. Ryzyko podróży zostało przeniesione na prywatnego przewoźnika. Był on już zainteresowany stworzeniem takich warunków, by więźniowie mogli przeżyć podróż. I to jest klasyczne PPP.
PPP jest trudną formą realizacji przedsięwzięć publicznych. Sposób finansowania przez kapitał prywatny jest znacznie trudniejszy, niż na przykład przez kredyt bankowy, do którego zdążyliśmy się przyzwyczaić.
Jeśli się nie wie, na czym polega ryzyko, to powstanie zły projekt PPP. Wówczas ponosi się nieadekwatne środki do celu, jaki chce się osiągnąć.
Gdzie stosuje się PPP i dlaczego te kraje zdecydowały się wchodzić w tę trudną metodę i niekiedy bardziej kosztowną?
PPP jest popularną metodą w Stanach Zjednoczonych, w Europie stosują to rozwiązanie takie kraje, jak Wielka Brytania, Irlandia, Hiszpania i Portugalia.
W krajach demokratycznych uważa się, że za rosnące potrzeby publiczne odpowiedzialne jest – na mocy umowy społecznej (parlament) – państwo, ale środków publicznych nie przybywa proporcjonalnie do tych potrzeb. Dlatego szuka się innego sposobu ich zaspokojenia. Drugi powód popularności PPP bierze się z przekonania, że jeśli ryzyko bierze na siebie podmiot prywatny i on zarządza tym ryzykiem, to zazwyczaj zadanie jest wykonane efektywniej i potem sprawniej zarządzane. Poziom świadczeń jest wyższy za te same pieniądze.
Coraz częściej uważa się zatem, że jest to znakomity sposób zdobycia kapitału prywatnego do współfinansowania realizacji takich potrzeb, jak budowa oczyszczalni ścieków, dróg, sieci wodno-kanalizacyjnej, produkcja i dostawa energii cieplnej, budowa szkół i szpitali.
Największe szanse na powodzenie mają zadania wtedy, gdy w wyniku ich realizacji mamy do czynienia ze świadczeniami usług, za które pobiera się opłaty. Te usługi są kupowane przez konsumenta lub użytkownika (np. sieć wodno-kanalizacyjna, oczyszczalnia ścieków, autostrady płatne). Do drugiej grupy inwestycji zaliczamy te, za które płaci budżet (drogi, mosty, szkolnictwo, więzienia). Trzeba jednak pamiętać, że nie każde przedsięwzięcie nadaje się do PPP. Zależy to od uwarunkowań prawnych, ekonomicznych oraz kwalifikacji ludzi, którzy przy nim pracują.
Czy Komisja Europejska zachęca do stosowania PPP?
Komisja Europejska nie ma jasnego zdania co do PPP. Obecnie w krajach europejskich podejmuje się prace nad opracowaniem systemu regulacji unijnych w tym zakresie. Nie do końca jasne są też zasady wliczania zobowiązań strony publicznej przy umowach PPP do długu publicznego. Zgodnie z ostatnimi wytycznymi Komisji Europejskiej (z 14 lutego br.) dzieje się tak tylko wtedy, kiedy prywatny podmiot ponosi większe ryzyko.
Nie ma jednego modelu PPP. W kilku krajach jest ustawa o PPP, ale wszędzie gdzie powszechnie funkcjonuje to rozwiązanie, są specjalne agencje, zazwyczaj publiczno-prywatne, które mają za zadanie promocję PPP, wypracowanie standardów, ocenę wniosków i rejestrację zobowiązań władzy publicznej.
Dlaczego zdecydowaliśmy się na ustawę?
Ze względów psychologicznych i edukacyjnych. W tej chwili styk kapitałów publiczno-prywatnych budzi wiele emocji, a nawet podejrzliwość – co jest zresztą zrozumiałe w obecnej sytuacji. Ustawa nada przejrzystość zasadom tej współpracy, a w konsekwencji usprawni i przyspieszy proces przygotowania projektów realizowanych w ramach PPP. Jeśli chodzi o edukację – mam na myśli jasne zasady działania, świadomość obowiązków i korzyści oraz konieczność adekwatnego ich podziału.
Czy pani minister może podać przykład, gdzie w naszym kraju PPP znalazło zastosowanie?
Nie chciałabym oceniać spraw, które obecnie się toczą, ale np. jednym z najlepszych klasycznych przykładów PPP w Polsce była umowa zawarta w 1923 r. między zarządem miasta Łodzi a spółką prywatną w sprawie budowy, a potem zarządzania siecią tramwajową.
Dziękuję za rozmowę.
Rozmawiała Krystyna Forowicz