Energia – Środowisko – Infrastruktura
Dodatek promocyjno-reklamowy do „RZECZPOSPOLITEJ”.
21 marca 2006 r.

Napływ pieniędzy z funduszy europejskich będzie dla gospodarki korzystny, ale wymaga właściwej polityki makroekonomicznej

Efekty zależą od rządu

Wypowiedź Danuty Hübner, komisarza ds. polityki regionalnej Unii Europejskiej

W unijnym budżecie na lata 2007-2013 dla nowych krajów UE z Europy Środkowej i Wschodniej przewidziano znaczne transfery finansowe z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Ich wielkość będzie się wahać od 3,5 do 4 procent PKB rocznie. To ogromna szansa wprowadzenia gospodarek nowych krajów członkowskich na ścieżkę długookresowego, szybkiego wzrostu.

Pieniądze z funduszy strukturalnych to przeciętnie 20 proc., a w niektórych krajach, także w Polsce, nawet 25 proc. całych wydatków na inwestycje. W relacji do PKB są to środki inwestycyjne przewyższające transfery w szczytowych latach planu Marshalla. To więcej, niż otrzymało do tej pory jakiekolwiek państwo w historii Unii Europejskiej.

Można oczekiwać, że fundusze strukturalne będą miały korzystny wpływ na wszystkie trzy składniki decydujące o potencjale wzrostu gospodarczego: siłę roboczą, kapitał i wydajność. Ich wykorzystanie stworzy nowe możliwości zatrudnienia, pomagając bezrobotnym powrócić na rynek pracy i ograniczając skalę drenażu mózgów; zwiększy zasoby „fizycznego” kapitału, a całkowita wydajność gospodarki gwałtownie wzrośnie w efekcie modernizacji infrastruktury, innowacyjności, transferu technologii i podnoszenia się przeciętnych kwalifikacji pracowników.

W długim okresie najważniejsze jest mądre i efektywne wykorzystanie funduszy w dziedzinach, które mogę się najbardziej przyczynić do przyspieszenia tempa wzrostu gospodarczego. Chodzi o infrastrukturę – także infrastrukturę IT – innowacyjność oraz jakość zasobów ludzkich i szkolenia. Wykorzystanie funduszy w tych dziedzinach i przy zachowaniu stabilności makroekonomicznej sprawi, że Polska i inne nowe kraje będą mogły w ciągu kilku lat przeskoczyć do nowego etapu wzrostu gospodarczego.

Kłopot dla budżetu

Jedną z głównych zasad korzystania z funduszy strukturalnych jest zasada dodatkowości: powinny one uzupełniać inwestycje krajowe, a nie zastępować je. Wymaga się też, by władze krajowe i regionalne miały finansowy udział w projektach finansowanych przez Unię Europejską.

Żeby więc wykorzystać pieniądze z UE (3-4 proc. PKB na rok), władze krajowe powinny znaleźć środki odpowiadające rocznie około 1 proc. PKB. Nie musi to oznaczać wzrostu wydatków publicznych lub zmniejszenia ich w obszarach, które obecnie nie są finansowane z funduszy strukturalnych. W pewnych jednak warunkach wymóg współfinansowania może prowadzić do zwiększonej presji na budżet. Jeśli środki krajowe będą niewystarczające – lub jeśli gwałtowna inflacja czy nieprzewidziane wzmocnienie waluty sprawi, że w jakimś roku zwiększy się ilość krajowych środków koniecznych do współfinansowania projektów – budżet może się znaleźć w bardzo trudnej sytuacji.

Przypuśćmy, że do współfinansowania użyto dochodów budżetowych o charakterze jednorazowym – na przykład z prywatyzacji – które zostały wyczerpane. Rząd może być wówczas zmuszony do znalezienia dodatkowych źródeł dochodów lub do zmniejszenia wydatków w innych dziedzinach. Inaczej realne staje się ryzyko utraty części funduszy strukturalnych. Zagrożenia związane z inflacją, stopami procentowymi, stabilnością kursu wymiany i finansów publicznych dotyczą czynników, na których opierają się kryteria z Maastricht. Jeśli więc nie będą one we właściwy sposób uwzględnione, może to prowadzić do dodatkowego ryzyka – opóźnionego wejścia kraju do strefy euro.

Na co trzeba uważać

Jak można zminimalizować te zagrożenia, maksymalizując jednocześnie korzyści, związane z napływem funduszy strukturalnych?

Trzeba pamiętać, że zdrowe finanse publiczne to jedno z najważniejszych wyzwań stojących przed krajami UE, także przed Polską. Polska musi zapanować nad deficytem finansów publicznych i to niezależnie od udziału w unijnej polityce regionalnej czy zamiaru wejścia do strefy euro.

Żeby wymogi współfinansowania nie stały się przeszkodą w pełnym wykorzystaniu środków unijnych, niezbędne są efektywne i elastyczne procedury budżetowe. Będzie to również wyzwaniem dla nowych państw po ich wejściu do strefy euro. Symulacje KE wskazują, że szczyt transferów unijnych – na poziomie 5,5 proc. PKB – może nastąpić w 2015 roku (to ostatni rok płatności zobowiązań z lat 2007-2013). Staranne planowanie i zarządzanie takim ryzykiem jest więc konieczne, jeśli chce się uniknąć trudnego wyboru między wchłonięciem funduszy unijnych i spełnieniem reguł budżetowych Unii Gospodarczej i Walutowej.

Inżynieria finansowa może być również pomocna w przejściowym zmniejszeniu presji na budżet krajowy. Niektóre projekty, najczęściej finansowane z Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, kwalifikują się do pożyczek z Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Pożyczki te mogą pomóc w zwiększeniu zdolności do wykorzystania unijnej pomocy i przejściowo poprawić sytuację budżetu krajowego – zwiększają one jednak zadłużenie publiczne i muszą być spłacone.

Warto bardzo poważnie potraktować możliwości tkwiące w partnerstwie publiczno-prywatnym. Może ono pomóc we wchłonięciu środków unijnych, w poprawie jakości projektów i w zwiększeniu stopy zwrotu z inwestycji. Oczywiście to także nie sprawi cudów, ponieważ wciąż będzie konieczne zaangażowanie finansów publicznych na poziomie krajowym czy regionalnym. Warto jednak podkreślić tę możliwość, zwłaszcza że w unijnych regulacjach zasady dotyczące prywatnego finansowania są elastyczne właśnie po to, by zachęcić sektor prywatny do odegrania większej roli przy realizacji tych projektów.

Różne regiony, różne branże

W uniknięciu ryzyka przegrzania gospodarki może pomóc także zapewnienie firmom z innych krajów UE dostępu do zamówień publicznych. Może to się wydać paradoksem, ale efektywne wykorzystanie funduszy unijnych oznacza także używanie najlepszych dostępnych produktów czy wiedzy ludzkiej. Tak więc otwarte podejście do zamówień publicznych będzie oznaczało nie tylko maksymalizację zwrotu na dokonywanych inwestycjach, ale także transfer know-how i najnowocześniejszych technologii.

Przy wykorzystaniu funduszy strukturalnych należy dążyć, żeby wspierały one wzrost w możliwie największej części kraju. Może być tak, że największą stopę wzrostu z kapitału osiąga się w dużych miastach. Władze powinny jednak pamiętać o kosztach nadmiernego zagęszczenia ludności, a także o tym, że korzystanie z zasobów innych regionów jest być może niepełne. Celem polityki regionalnej jest przecież wyrównywanie poziomu rozwoju regionów i państw.

Uniknięcie tego ryzyka będzie łatwiejsze, jeśli wykorzystanie funduszy obejmie różne sektory gospodarki. Chodzi zwłaszcza o to, by nie doprowadzić do kumulacji presji inflacyjnej w sektorach szczególnie podatnych na przegrzanie, jak budownictwo. Wprawdzie Rada Europejska na szczycie w grudniu otworzyła możliwość finansowania projektów renowacji budownictwa mieszkaniowego, ale powinno się z niej korzystać bardzo ostrożnie.

Konieczne jest zintegrowane podejście do programów rozwoju regionalnego. Inwestycjom o charakterze infrastrukturalnym powinny towarzyszyć działania skierowane na przykład na poprawę jakości siły roboczej czy szeroko rozumianej innowacyjności. Potencjalnym źródłem przegrzania gospodarki są ograniczenia typu podażowego na rynku pracy. W zmniejszeniu tego rodzaju presji kluczowe znaczenie ma właściwe planowanie i szybkie podejmowanie niezbędnych działań. W praktyce oznacza to także konieczność ułożenia we właściwej sekwencji posunięć finansowanych przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny.

Proces wchłaniania środków z funduszy strukturalnych stwarza szansę wprowadzenia rygorów finansowych w innych obszarach. Może się on więc stać okazją czy pretekstem do restrukturyzacji budżetu krajowego na rzecz wydatków o charakterze prorozwojowym.

Pełne wchłonięcie i efektywne wykorzystanie funduszy strukturalnych zależy także od wprowadzenia w życie narodowych programów reform. Służą one realizacji agendy lizbońskiej, mają być spójne z narodowymi i europejskimi strategiami na rzecz wzrostu i zatrudnienia. W Polsce i innych nowych państwach są możliwości radykalnego usprawnienia funkcjonowania rynku produktów czy rynku pracy. Dzisiaj mamy najlepszą szansę, by te reformy wprowadzić, tworząc w ten sposób nowe możliwości przedsiębiorstwom i szanse na tworzenie miejsc pracy. Makroekonomiczny bodziec, jakiego w najbliższych kilku latach dostarczą fundusze strukturalne, będzie więcej niż wystarczający do wykorzystania tego potencjału.

Pieniądze przeznaczone na wzrost

Podsumowując: na pytanie, czy konsekwencje makroekonomiczne transferów strukturalnych są zawsze bezwarunkowo korzystne w krótkim i długim okresie, odpowiedź brzmi: nie. Ich wpływ na gospodarkę zależy od charakteru polityki makroekonomicznej i sposobu ich wykorzystania. Zasadniczym celem rządu musi być więc zagwarantowanie, że fundusze służą inwestycjom, które prowadzą do wzrostu efektywności i konkurencyjności gospodarki w długim okresie.

Zawsze istnieje ryzyko, że jeśli polityka makroekonomiczna będzie zła, to część funduszy może przepłynąć do bieżącej konsumpcji, publicznej lub prywatnej. Z tym zaś wiąże się niebezpieczeństwo, że jeśli rząd nie ograniczy wydatków państwa, transfery mogą prowadzić do presji inflacyjnej w gospodarce.

Jakiej polityki makroekonomicznej potrzeba zatem, żeby z sukcesem wykorzystać fundusze strukturalne?

• Konieczne jest obniżanie deficytu sektora publicznego, żeby uniknąć presji inflacyjnej związanej z wielkim transferami finansowymi. Ta presja będzie też zależeć od stopnia wykorzystania mocy wytwórczych.
• Jest bardzo ważne, żeby środkami z tych funduszy rząd nie zastępował wydatków planowanych w budżecie i służących krótkookresowej konsumpcji lub konsumpcji prywatnej.
• Rząd powinien zacieśniać współpracę z sektorem prywatnym, aby poprawiać efektywność inwestowania. Fundusze strukturalne powinny przyciągać inwestycje prywatne.

Nie ulega wątpliwości, że wykorzystanie funduszy strukturalnych, polityka makroekonomiczna i możliwość wejścia do strefy euro to kwestie ze sobą powiązane. Napływ środków z funduszy w połączeniu z właściwą polityką makroekonomiczną będą tworzyć wzrost – niezbędny, żeby szybciej doganiać kraje bardziej rozwinięte. Zła polityka makroekonomiczna, niedostosowana do napływu funduszy, uruchomi presję inflacyjną i utrudni wejście do strefy euro. nEnergia – Środowisko – Infrastruktura
Dodatek promocyjno-reklamowy do „RZECZPOSPOLITEJ”.
21 marca 2006 r.

The influx of EU funds will be beneficial for the economy but it requires proper macroeconomic policy

Results depend on government

Statement by Danuta Hübner, EU Commissioner for Regional Policy

The European Union budget for 2007-2013 allocates substantial resources the new Member States from Central and Eastern Europe through Structural and Cohesion Funds. The EU aid will range between 3.5-4% of GDP annually. This gives Member States an excellent chance to set their economies on a long-term fast growth path.

On average, EU structural funds will represent 20% of the total investment expenses and in some countries, including Poland, this share will be as large as 25%. In relation to GDP, these resources exceed even the level of financial transfers made under the Marshall Plan at its peak. This is more than any other EU Member State has ever received.

We can expect that structural funding will have a positive impact on the three factors which determine the potential for economic growth: workforce, capital and efficiency. The use of EU structural aid will open up new employment opportunities, helping the unemployed return to the job market, and will increase the „physical” capital. As well as that, it will considerably boost economic efficiency through modernization of infrastructure, innovativeness, technology transfer and improvement in workforce qualifications.

It is necessary in the long term to make effective and wise use of EU funds in the areas which contribute to economic growth. I mean here infrastructure, including IT infrastructure, innovativeness as well as quality of workforce and workforce training. Application of EU funds in these areas, provided a stable macroeconomic environment, will allow Poland and other new Member States to leap into a new phase of economic growth.

Trouble for the budget

One of the main principles governing structural funds is the principle of additionality, under which EU structural aid should supplement, not replace, national investments. It is also required that national and regional authorities participate financially in projects co-funded by the European Commission.

In order to use EU money (3-4% of GDP annually), national authorities should provide resources of around 1% of annual GDP. This does not necessarily have to involve increase in public spending or its reduction in areas which currently do no benefit from EU funding. Nevertheless, in certain circumstances, the co-financing requirement may put pressure on the national budget. If national resources turn out insufficient or there sudden inflation or unexpected strengthening of currency, we may face a difficult budget situation.

Let us assume that a project is co-financed from a one-off budget revenue item – for instance, from privatisation – which then becomes depleted. The government will either have to find new sources of revenue or cut expenditure in other areas. Otherwise it could risk losing part of EU structural funding. Since risks connected with inflation, interest rates, unfavourable exchange rate and public finance are related to the Maastricht criteria, if they are not properly considered, we could delay our entry into the euro zone.

What needs attention

How to minimize these risks and maximize benefits of structural funding?

We should bear in mind that healthy public finance poses a major challenge for the EU Member States, including Poland. Poland must gain control over public finance deficit, irrespectively of its participation in the EU regional policy or intention to enter the euro zone.

In order for co-financing requirements not to create obstacles to absorption of EU funding, it is necessary to establish effective and flexible budgetary procedures. This will also constitute a challenge for the new Member States after their entry into the euro zone. Simulations carried out by the European Commission show that the largest transfers of EU aid – 5.5% of GDP – may take place in 2015 (the last year of EU payments for the 2007-2012 period). Careful planning and risk management is, therefore, necessary if we want to avoid the difficult dilemma between absorption of EU funds and compliance with budgetary rules of the European Economic and Monetary Union.

Financial engineering may also be a helpful tool to provide temporary relief to the budget. Some projects, mostly those co-financed from the Cohesion Fund and the European Regional Development Fund, are eligible for loans from the European Investment Bank. These loans may help to better use EU aid and to improve the national budgetary situation on an interim basis. However, they increase public debt and need to be repaid.

Worth considering are also the possibilities offered by public-private partnership. Private-public partnership may facilitate absorption of EU funds, improve project quality and increase rate of return on investments. Obviously, it will not work miracles as it will require involvement of public finance at the national or regional level. It is, nevertheless, worth taking into account, especially given the fact that the EU regulations on private financing were made flexible precisely to encourage greater involvement of the private sector in this type of projects.

Different regions, different sectors

To avoid the risk of overheating economy, it might also be useful to provide access to public procurement for companies from other Member States. Although this may seem paradoxical, effective use of EU funding involves also application of best available products and know-how. An open approach to public procurement will lead not only to maximization of return on investment but it will also facilitate transfer of know-how and modern technology.

EU structural funds should be applied in all those parts of the country where economic growth is necessary. Although return on capital investment may sometimes be highest in big cities, the national authorities, should not forget that high population density entails costs and that there may be other regions whose resources are not fully used. We should keep in mind that the primary goal of the EU regional policy is economic and social cohesion across regions and countries.

To avoid development disparities, EU funds should be applied in various economy sectors. It is important to keep inflation pressure low in sectors prone to overheating, as, for example, the construction sector. Although at its summit in December 2005, the Council of the European Union opened up the possibility for co-funding of renovation projects of residential construction, the EU aid should be used cautiously here.

Regional development programmes call for a comprehensive approach. Infrastructure investments should, therefore, go hand in hand with measures toward, for instance, improvement in workforce qualifications or innovativeness. As supply restrictions in the labour market may potentially cause economy overheating, of key importance are careful planning and prompt actions. In practice, this means proper sequencing of actions co-financed from European Regional Development Fund and European Social Fund.

Absorption of EU structural funds allows to introduce financial discipline in other areas. It can thus create an opportunity or a pretext for changes in the national budget favouring development-supporting expenditures.

Absorption of all available funding and effective use of structural aid depends also on the realization of national reform programmes. These programmes, which are a means of implementation of the Lisbon Agenda, should be consistent with national and European strategies for growth and employment. Poland and other new Member States have the possibility to greatly improve the functioning of their commodity and labour markets. Now we have the best chance to implement these reforms in order to create new jobs and provide new opportunities for entrepreneurs. Over the coming few years, EU structural funds will provide an excellent incentive to make use of this potential.

Money for growth

To sum up, the answer to the following question: „Are macroeconomic consequences of structural aid transfers always unconditionally beneficial in both the short and long-term?” is „No”. The impact of structural transfers on economy depends on the macroeconomic policy and the way EU transfers are used. The government should thus ensure that EU funds are applied for investments which will boost the economy’s effectiveness and competitiveness in the long run.

There is always the risk that if microeconomic policy is faulty, part of EU funds may be diverted to current consumption, whether in public or private sector. If this is the case, aid transfers may create inflation pressure in the economy, unless the government reduce state expenditure.

So, what macroeconomic policy is needed to successfully use EU structural funds?

• To avoid inflation pressure caused by large financial transfers, it is necessary to reduce public sector deficit. The inflation pressure will also depend on the level of output produced in the economy.
• It is very important that the government do not use EU aid instead of its own resources to finance budgetary expenses for short term or private consumption.
• The government should tighten cooperation with the private sector to improve investment effectiveness. Structural funds should attract private investment.

There is no doubt that the use of structural funds, macroeconomic policy and the possibility to enter the euro zone are interrelated issues. The influx of structural funds accompanied by a proper macroeconomic policy will generate growth necessary to catch up with developed countries. A faulty macroeconomic policy, which is ill-prepared for the inflow of structural funding, may create inflation pressure and impede entry into the euro zone. n