Energia XXXIII
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 295 (6372) 19 grudnia 2002 r.

Problemy strukturalne w energetyce

Dylematy wyboru

Reforma rynkowa naszej gospodarki spowodowała powstanie nowych struktur przedsiębiorstw, umożliwiających wykorzystanie inicjatywy podmiotów gospodarczych, obfitujących rozmaitymi rodzajami działalności i powiązaniami kapitałowymi. W sektorze energetycznym obserwuje się zwiększający się udział przedsiębiorstw prywatnych, chociaż nadal duża część przedsiębiorstw jest całkowitą lub częściową własnością państwa. Jednocześnie w wyniku restrukturyzacji wielkich przedsiębiorstw powstało wiele podmiotów gospodarczych o różnych formach własności, które działają na wyspecjalizowanych rynkach lub jako satelitarne, zgrupowane wokół macierzystych jednostek. Owa różnorodność struktur jest wynikiem postępującej liberalizacji gospodarki, jednak w zakresie działalności regulowanej powoduje zmniejszenie przejrzystości kosztów. W artykule omówiono niektóre problemy struktur kapitałowych i organizacyjnych przedsiębiorstw energetycznych.

Koegzystencja własności państwowej i prywatnej

Zjawisko współistnienia rozmaitych form własności na rynkach energetycznych obserwuje się nie tylko w krajach transformujących swoją gospodarkę, lecz również w krajach o ustabilizowanej gospodarce rynkowej. Własność państwowa oczywiście powoduje zarzewie konfliktu pomiędzy organami państwowymi wykonującymi funkcje regulacyjne i właścicielskie. Państwowy właściciel, jak każdy właściciel kapitału produkcyjnego czy usługowego, stara się maksymalizować zyski, natomiast państwowy regulator, chroniąc interesy konsumentów, stara się te zyski ograniczać, zwłaszcza w tych segmentach rynku, w których nie występują lub maja ograniczone działanie mechanizmy konkurencji.

W USA, w sektorze energetycznym, występują wszystkie rodzaje własności kapitału, począwszy od dominującego kapitału prywatnego, skoncentrowanego i rozproszonego, po kapitał gminny, stanowy i federalny. Przeważający udział kapitału prywatnego spowodował konieczność szybkiego rozwoju legislacji i regulacji przez niezależne komisje regulacyjne działalności monopolistycznej w zakresie usług publicznych. Nie objęto jednak regulacją działalności przedsiębiorstw państwowych, stanowych i federalnych pozostawiając ich pod nadzorem właścicielskim. Uniknięto w ten sposób konfliktu właścicielskiego i regulacyjnego państwa lub władz lokalnych.

W krajach Europy Zachodniej, mimo dominującej gospodarki rynkowej, nadal w sektorach infrastrukturalnych, zwłaszcza sieciowych nośników energii, występują w dużej części przedsiębiorstwa państwowe i nie ma jednoznacznego poglądu, że konieczna jest ich prywatyzacja. W Unii Europejskiej nie ma też przepisów regulujących strukturę własności przedsiębiorstw energetycznych, gdyż obecnie nie byłoby możliwe uzgodnienie jednolitego poglądu w tej sprawie. W Wielkiej Brytanii i RFN przeważa stanowisko, że nieodzownym warunkiem poprawnego działania rynków (konkurencyjnych i regulowanych) sieciowych nośników energii jest całkowita prywatyzacja przedsiębiorstw energetycznych. Regulatorzy energetyki Francji i krajów skandynawskich twierdzą, że kapitał państwowy może na rynku funkcjonować w taki sam sposób jak prywatny, jeśli zapewni się odpowiednie rozdzielenie funkcji regulacyjnych i własnościowych państwa oraz zarządy firm państwowych rozliczać się będzie według takich samych kryteriów, jak menedżerów firm prywatnych. Minimalnym warunkiem w tym przypadku jest zapewnienie i egzekwowanie prawa korporacyjnego (działalności gospodarczej przedsiębiorstw), które w jednakowy sposób traktuje przedsiębiorstwa, niezależnie od rodzaju ich własności. Kapitał państwowy może również mieć dobre wyniki na rynku, o czym świadczą przykłady takich firm jak EdF, Vattenfall, Electrabel i innych. Może być również agresywny w działaniu, aczkolwiek dotyczy to przede wszystkim operacji na rynkach zagranicznych, gdzie nie występuje bezpośrednio konflikt interesów właścicielskich i regulacyjnych. Ostatnio obserwuje się jednak tendencje prywatyzacyjne nawet w takim kraju jak Francja, gdzie zamierza się prywatyzować Electricité de France i Gaz de France. Motywy tych działań mają szerszy kontekst. Nie są prowadzone tylko w celu poprawy działania rynków energii elektrycznej i gazu, chociaż na pewno spowodują likwidację konfliktu interesów regulacyjnej i właścicielskiej funkcji państwa.

Przepisy Unii Europejskiej dotyczące zasad działania rynków konkurencyjnych energii elektrycznej i gazu (Dyrektywy 96/92/EC i 98/30/EC) regulują działalność przedsiębiorstw w sposób jednolity dla wszystkich rodzajów własności. Jest to pewna specyfika systemów regulacyjnych w Europie, z której wynikają szczególne wymagania w odniesieniu do przejrzystości struktur organizacyjnych sektora energetyki, aby – przy rozmaitości rodzajów własności – możliwa była weryfikacja struktury kosztów i wymuszanie niedyskryminacji podmiotów na rynku, w tym skrośnego subsydiowania pomiędzy rodzajami działalności, zwłaszcza konkurencyjnymi i regulowanymi.

W krajach przechodzących transformację rynkową współistnienie własności państwowej i prywatnej wynika z istoty procesu reform, które często ze względów formalnych i również społecznych musza być rozciągnięte w czasie. A zatem konflikt interesów właścicielskich i regulacyjnych jest immanentną cechą transformacji 1). Z tego względu przejrzystość struktur podmiotów regulowanych i także systemu regulacji prawnej i administracyjnej jest szczególnie istotna. Dotyczy to przede wszystkim rozdzielenia działalności konkurencyjnej od działalności regulowanej 2), w podmiotach posiadających oba rodzaje działalności.

Przejrzystość struktur rynku

Jak wiadomo, rynki sieciowych nośników energii, a więc przede wszystkim energii elektrycznej i paliw gazowych, powinny być wyraźnie podzielone na segmenty dostaw energii do sieci, które mogą być obszarami konkurencyjnymi, oraz usług transportu sieciowego, który to segment jest regulowany, aczkolwiek w jego strukturze niektóre fragmenty mogą i powinny być poddane mechanizmom konkurencji. Chodzi tutaj o tzw. rynki usług technicznych np. w elektroenergetyce, dotyczących regulacyjnych usług systemowych i rezerw mocy świadczonych przez wytwórców, dostarczania energii na pokrycie strat sieciowych itp.

Różne rodzaje działalności w przedsiębiorstwie pionowo zintegrowanym stwarzają sprzyjające warunki do skrośnych przepływów finansowych. W obszarach, gdzie działają tylko mechanizmy konkurencji, skrośne przepływy finansowe pomiędzy różnymi rodzajami działalności konkurencyjnej nie są regulowane. Stosownie do przepisów antymonopolowych sankcjami prawnymi objęty jest tylko tzw. dumping cenowy i nadużywanie siły rynkowej. Zabezpieczeniem przed nadmiernym obciążaniem odbiorców skutkami skrośnego subsydiowania są w tym przypadku mechanizmy konkurencji, które ustalają poziom cen dla poszczególnych rodzajów działalności na rynku a nie w relacji do struktury kosztów wewnątrz przedsiębiorstw.

Konieczność rozdzielenia poszczególnych rodzajów działalności dotyczy tych, z których jedne maja charakter działalności konkurencyjnej a inne regulowanej. W odniesieniu do przedsiębiorstw elektroenergetycznych i gazowniczych wymagają tego obecnie obowiązujące przepisy Unii Europejskiej (Dyrektywa „Elektryczna” 96/92/EC i Dyrektywa „Gazowa” 98/30/EC). Chodzi przede wszystkim o zapewnienie oddzielenia działalności przedsiębiorstw energetycznych jako operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych od działalności w zakresie obrotu energią elektryczną lub paliwami gazowymi. Obecnie nie stawia się wymagań, aby to było rozdzielenie prawne, a tylko funkcjonalne. W przewidywanej nowelizacji tych przepisów zamierza się jednak zaostrzyć te wymagania poprzez wprowadzenie obowiązku wydzielenia prawnego przedsiębiorstw sieciowych będących operatorami systemów przesyłowych, i również przedsiębiorstw sieciowych będących operatorami systemów dystrybucyjnych o liczbie odbiorców powyżej 100 000. W tej sprawie trwają jeszcze dyskusje, gdyż zastosowanie tego wymogu do przedsiębiorstw dystrybucyjnych jest mocno kontestowane przez organizacje energetyczne. Podstawowym argumentem przeciwko tej propozycji jest wątpliwe prawnie zmuszanie odbiorców, którzy nie chcą korzystać z rynku konkurencyjnego do posiadania dwu kontrahentów – jednego w zakresie usług transportowych, a drugiego w zakresie obrotu handlowego lub korzystania z firm oferujących usługi zintegrowane. O ile prawne wydzielenie operatorów systemów przesyłowych jest zasadne, gdyż rynek konkurencyjny praktycznie jest skoncentrowany na poziomie sieci przesyłowych, to rozciągnięcie tego wymagania na dystrybucję może zlikwidować korzyści z synergii obu tych rodzajów działalności.

Struktura przedsiębiorstwa regulowanego

Struktura przedsiębiorstwa działającego wyłącznie na rynku konkurencyjnym nie jest przedmiotem regulacji. Inaczej ma się sprawa w przypadku przedsiębiorstw monopolistycznych. W tym przypadku regulator jest zobowiązany do badania zasadności kosztów, które są podstawą do ustalania cen lub taryf w części regulowanej. Przejrzystość działania i struktury przedsiębiorstwa regulowanego jest podstawowym warunkiem skutecznej oceny zasadności kosztów. Chodzi zarówno o powiązanie kapitałowe, jak i funkcjonalne.

Na obecnym etapie reformy w Polsce mamy do czynienia z wieloma przedsiębiorstwami będącymi własnością skarbu państwa, które są „obudowane” współpracującymi drobnymi firmami, w tym bardzo często stanowiącymi własność pracowników tegoż przedsiębiorstwa. Stwarza to trudności w ocenie zasadności kosztów zakupów produktów lub usług w tych firmach satelitarnych. Na ogół przedsiębiorstwo regulowane stosuje procedury przetargowe zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Ustawa ta z powodu złożoności procedur i dużej liczby wyjątków – umożliwia dość dowolne sterowanie zamówieniami, zwłaszcza jeśli wydzielone firmy są tak wyspecjalizowane, że praktycznie nie istnieje dla nich konkurencja. Wtedy koszty zakupów formalnie są uzasadnione, a w rzeczywistości mogą odbiegać od uzasadnionego poziomu, mimo, że wyniki przetargów z cenami są ogłaszane w siedzibie zamawiającego i podane do wiadomości uczestnikom przetargów. Poza tym dość często firmy macierzyste, w celu ułatwienia startu na rynku konkurencyjnym swoim wydzielonym firmom, podpisują z nimi kontrakty stabilizujące, które powinny działać tylko przejściowo, a które nabierają cech trwałości.

Zagrożeniem dla przejrzystości kosztów działalności regulowanej jest wprowadzanie liberalizacji do dziedzin, które nie powinny być liberalizowane. Chodzi głównie o tworzenie odrębnych podmiotów prawnych, wykonujących fragment całości działalności regulowanej, które nie mogą istnieć samodzielnie na rynku swoich usług, gdyż takiego rynku po prostu nie ma. W Polsce na początku reformy w sektorze elektroenergetycznym dokonano restrukturyzacji wewnętrznej wielu przedsiębiorstw sieciowych, w których np. zakłady terenowe przekształcono w odrębne podmioty prawa handlowego, zamierzając w ten sposób podwyższyć efektywność funkcjonowania zamiast tworzenia wewnątrz przedsiębiorstwa tzw. wyodrębnionych centrów kosztowych. Powstało wiele nowych stanowisk menedżerskich, zamieniono normalną strukturę poleceń służbowych na relacje umowne, co znakomicie skomplikowało obieg informacji i egzekwowanie obowiązków, istotnych nawet z punktu widzenia bezpieczeństwa dostaw sieciowych nośników. W celu opanowania negatywnych skutków tego zjawiska wykorzystuje się oddziaływania właścicielskie, które w pewien sposób usprawniają relacje pomiędzy współpracującymi podmiotami, lecz nie zawsze są zgodne z kodeksem spółek handlowych. To zjawisko powinno być brane pod uwagę w procesie prywatyzacji, aby wyeliminować potencjalne konflikty interesów spółek w działalności komplementarnej, a nie konkurencyjnej. Wydaje się, że dla bezpieczeństwa dostaw lepsze jest posiadanie jednego właściciela przedsiębiorstw komplementarnych zanim nie powstanie odpowiednio silna regulacja prawna i administracyjna.

Innym rodzajem działalności, która często jest podejmowana przez przedsiębiorstwa, o działalności regulowanej, a która stwarza zagrożenie dla interesów odbiorców, jest działanie na rynkach kapitałowych, co jest powszechnie stosowane w krajach o utrwalonej gospodarce rynkowej. Przypadek Enronu skłania jednak do szczególnej ostrożności w dopuszczaniu możliwości ponoszenia ryzyka na rynku kapitałowym przez przedsiębiorstwa z działalnością regulowaną. Praktycznie to ryzyko jest dopuszczalne tylko w zakresie zysku z kapitału własnego przedsiębiorstwa. Nie powinno się dopuszczać angażowania innych środków działalności regulowanej, a zwłaszcza z funduszu amortyzacyjnego, gdyż w przypadku strat na działalności kapitałowej i konieczności utrzymania działalności przedsiębiorstwa musieliby być nimi obciążeni odbiorcy (lub skarb państwa), co jest sprzeczne z istotą regulacji i regulator nie może takich strat zaliczyć do kosztów uzasadnionych.

Generalnie tworzenie grup kapitałowych jest potrzebne ze względu na koncentrację kapitału w celu wzmocnienia pozycji grupy na rynku. W wielu przypadkach kłóci się to z zasadą zakazu skrośnych przepływów finansowych pomiędzy różnymi rodzajami działalności. Skomplikowane powiązania kapitałowe utrudniają również ocenę zasadności kosztów działalności regulowanej.

Dość często przedsiębiorstwa regulowane wchodzą w relacje handlowe, które utrudniają badanie zasadności kosztów, a czasami nawet badanie przestrzegania przepisów prawa. Niestety pomagają w tym nieprecyzyjne sformułowania przepisów prawnych, jak np. przepisy o obowiązku zakupu energii odnawialnej. Do swoistej „obrony” przed przejrzystością wykorzystuje się czasami instrumenty prawne, m. in. ustawę o ochronie informacji niejawnych lub przepisy o ochronie dóbr osobistych 4) i również ustawę – Prawo energetyczne (art. 28 ust. 1), w której prezes URE uzyskał upoważnienie do żądania od przedsiębiorstw energetycznych informacji dotyczących ich działalności „zachowaniem przepisów o ochronie tajemnicy państwowej i handlowej”, które nie w pełni uwzględniają specyfikę działalności regulowanej. Wydaje się, że przepis ten powinien być znowelizowany w celu doprecyzowania, jakiego rodzaju informacje powinny być chronione, a co powinno być podane do publicznej wiadomości, np. wysokość wynagrodzeń dla członków zarządów przedsiębiorstw regulowanych, jak to jest stosowane w USA.

Powyższe uwagi odnoszą się również do prowadzenia działalności np. telekomunikacyjnej z wykorzystaniem sieci energetycznych, co jest jak najbardziej wskazane, pod warunkiem, że odbiorcy energii elektrycznej nie będą dofinansowywać tej działalności. Tutaj całkowicie wyodrębnienie jest wręcz pożądane z warunkiem rozdzielenia kosztów wykorzystania sieci energetycznych pomiędzy transportem energii a usługami telekomunikacyjnymi.

*

Okres transformacji rynkowej naszej gospodarki charakteryzuje się wieloma przekształceniami, których celem jest uwolnienie się od bezpośredniego nadzoru państwa. Niestety, nie zawsze tego typu działania są zgodne z interesami odbiorców sieciowych nośników energii. Liberalizacja działalności energetycznej jest uzasadniona tylko w zakresie, w którym mogą funkcjonować mechanizmy konkurencji.