Energia XXXIII
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 295 (6372) 19 grudnia 2002 r.

Zanim będzie za późno…

Nasilająca się w ostatnim czasie dyskusja na temat kształtowania struktury organizacyjnej sektora elektroenergetycznego (na kanwie realizacji założeń polityki energetycznej Polski do 2020 r.) uzasadnia potrzebę „powrotu do korzeni” tj. dokonania przeglądu prawd najbardziej podstawowych, których świadomość zdaje się w ferworze wspomnianej dyskusji zanikać, a zignorowanie których musi obrócić się przeciwko celowi podejmowanych wysiłków. Przykładem medialnego „wodzenia na manowce” może być teza, iż liberalizacja rynku prowadzi do wzrostu cen energii i jako taka jest błędem – teza uzasadniana aktualną sytuacją rynku niemieckiego, wspierana wynikami referendum w Szwajcarii.

Pierwszą kwestią jest odpowiedź na pytanie czemu służyć ma reforma energetyki, kolejną czym zdaje się być „wolny rynek” w wykonaniu sektora, wreszcie ostatnią czy sektor chce wdrożenia swobodnej konkurencji i w jaki sposób broni się przed narzuceniem mu niechcianych reguł. Na tym tle strategia dalszego postępowania narzuca się sama.

Otóż zagadnieniem fundamentalnym, jakie od 12 lat winno określać kontekst przemian sektora elektroenergetycznego, jest konieczność poprawy konkurencyjności gospodarki. To nie sektor, ale gospodarka której służy, musi sprostać wyzwaniom konkurencji międzynarodowej, o ile tylko porzuci się sny o potędze budowanej w autarkii. Rzecz w tym, że koszt zaopatrzenia w energię limituje konkurencyjność praktycznie wszystkich dóbr, determinuje także poziom życia w wymiarze cywilizacyjnym. Tym samym na miano absurdu zasługuje teza o konieczności poprawy konkurencyjności przedsiębiorstw sektora w wymiarze międzynarodowym, jeżeli ma być realizowana kosztem odbiorców krajowych np. poprzez konsolidację pionową.

W tym miejscu nie można zapominać, że koszt zaopatrzenia w energię nie jest wyłączną funkcją ceny energii. Obejmuje koszty niedostarczenia energii a także koszt obciążenia środowiska, sektor musi więc być wydolny, zarówno w aspekcie pewności i jakości dostaw energii, jak i w zakresie nie obciążania ponad miarę środowiska naturalnego. Globalny koszt zaspokojenia potrzeb energetycznych jest także funkcją efektywności wykorzystania energii. Dodatkowo, i tak złożony obraz, komplikują:

• konieczność zachowania efektywności alokacyjnej tego kosztu, tj. zapewnienie pokrywania go przez te podmioty, które go powodują,
• konieczność realizowania szeregu funkcji „pasożytniczych” wobec celu podstawowego (np. funkcji fiskalnej – vide: akcyza).

W tym kontekście wyzwaniem dla władz odpowiedzialnych za kształtowanie i realizację polityki gospodarczej jest takie ukształtowanie ram prawnych funkcjonowania sektora elektroenergetycznego, by, honorując technologiczne uwarunkowania i ograniczenia, zapewnić w horyzoncie długofalowym bezpieczeństwo dostaw energii (realizowanych po koszcie uzasadnionym z punktu widzenia całej gospodarki, a nie samego sektora, przy ograniczeniu do racjonalnego minimum jego negatywnego wpływu na środowisko naturalne). Podstawową trudnością, na jaką napotyka realizacja tak sformułowanego celu, jest „rozmycie” kryteriów oceny uzasadnionego kosztu (zwłaszcza długookresowego) oraz uzasadnionego wpływu na środowisko naturalne. O ile ta druga luka w coraz większym stopniu jest wypełniana przez normalizację na poziomie międzynarodowym, o tyle problem weryfikacji kosztów uzasadnionych wciąż stanowi źródło niekończących się nieporozumień. Koniecznym wydaje się również, ograniczenie do minimum funkcji pasożytniczych, których realizacja z powodzeniem otwiera drogę dla maskowania i usprawiedliwiania nieefektywności wykonywania celu podstawowego.

Poszukiwanie optymalnego poziomu kosztów zaopatrzenia gospodarki w energię elektryczną może być realizowane według wielu modeli, ale żaden z nich nie może ignorować uwarunkowań technologicznych, które odnoszą się zarówno do aspektów technicznych (fizykalnych) jak i do sposobów postępowania z informacją determinującą decyzje gospodarcze.

W szczególności konieczne jest uwzględnienie naturalnego monopolu w zakresie przesyłania i dystrybucji (dostaw fizycznych), a także zróżnicowanie dostępu poszczególnych uczestników rynku energii do informacji rynkowej.

Historycznie ukształtowany monopol państwowy, w ramach którego funkcjonują przedsiębiorstwa energetyczne uzasadnia dążenie do korzystania z narzędzi bezpośredniej, pełnej regulacji sektora przez Państwo. Jednakże nie jest to regulacja efektywna, gdyż nie mobilizuje do sięgania po nowe technologie, nie zachęca do poszukiwania form poprawy efektywności, dodatkowo nie zapewnia przeciwdziałania nakładaniu obowiązków pasożytniczych. Skutki regulacji realizowanej w takim stylu najlepiej są widoczne w przypadku „bratniego” sektora infrastrukturalnego, jakim jest transport kolejowy, swoisty skansen techniczny i organizacyjny, wyparty na margines życia gospodarczego przez rozwijający się w warunkach rynku konkurencyjnego transport drogowy. Problem ten, nota bene, nie jest problemem specyficznie polskim, tym bardziej stanowi dobrą ilustrację przewagi regulacji bodźcowej, czerpiącej z zasad wolnej konkurencji, nad regulacją cost of service, typową dla sprawowanej przez urzędy ministerialne poprzez stanowienie cen urzędowych.

Można się pokusić o ustalenie następującej zależności: efektywność gospodarki (jako cel nadrzędny) jest pochodną efektywności sektora energetycznego, ta zaś jest funkcją efektywności systemu jego regulacji, ta z kolei zależy od skorelowania struktury podmiotowej sektora i metod regulacji, a ściślej od możliwości dostosowania struktury podmiotowej sektora do najbardziej efektywnych, aktualnie dostępnych metod regulacji. Bezwzględnie prawdziwe jest także stwierdzenie, że zakłócenie powyższej zależności na jakimkolwiek poziomie skutkować musi pogorszeniem efektywności gospodarki, a tym samym obniżeniem jej konkurencyjności w aspekcie międzynarodowym.

Przykładową ilustracją tej tezy jest m.in. konsekwencja realizacji rządowego programu restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego poprzez forsowanie quasi urzędowych cen na węgiel energetyczny. Przeniesienie ponadrynkowych kosztów zakupu węgla na cenę energii dla odbiorców krajowych bezpośrednio pogarsza ich możliwości konkurowania na rynkach międzynarodowych. Sytuację tę pogarsza dodatkowo eksport energii generowanej z „węgla eksportowego” – a więc znacznie tańszej, z której korzystają zagraniczni konkurenci producentów krajowych (głośny niedawno przykład POLSIN-KARBID Sp. z o.o. lub ZGH Bolesław).

Analizę efektywności metod regulacji poprzedzić wypada zdefiniowaniem regulacji jako pojęcia na potrzeby niniejszego tekstu. Otóż, szerzej niż to jest stosowane potocznie, poprzez regulację rozumiem całokształt warunków kształtujących zachowania przedsiębiorstw sektora. Tym samym rozróżnić możemy:

• „regulację bezpośrednią” polegającą na administracyjnym narzucaniu jednolitych cen przez organy administracji publicznej (przykładem było stanowienie urzędowych cen energii przez Ministra Finansów),
• „regulację pośrednią”, polegającą na akceptowaniu cen kształtowanych przez przedsiębiorstwo według schematów określonych prawem (ten model dopuszcza istotne zróżnicowanie pomiędzy przedsiębiorstwami – taki model aktualnie obowiązuje w Polsce),
• „samoregulację”, kiedy przedsiębiorstwa kształtują ceny według reguł określonych prawem a kontrola ich decyzji realizowana jest jedynie ex post przez organ antymonopolowy (w istocie nie ma organu regulacyjnego – taki model aktualnie obowiązuje w Niemczech),
• wreszcie najdoskonalszą formę jaką jest „regulacja wzajemna” w postaci rynku konkurencyjnego.

Regulacja wzajemna jest formą najdoskonalszą, gdyż najsilniej stymuluje przedsiębiorstwa do podnoszenia efektywności, zarówno na płaszczyźnie organizacyjnej jak i technologicznej. Niestety, jej zastosowanie w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego podlega istotnym ograniczeniom – tylko do tych form aktywności, które nie wymagają zaangażowania majątku sieciowego. Co więcej może być w pełni skuteczna tylko w tych sytuacjach, gdy po obu stronach „lady” uczestników jest wystarczająco wielu i wszyscy mają zagwarantowany jednakowy dostęp do informacji rynkowej.

W związku z powyższym, rozwiązaniem modelowym wydaje się być taka sytuacja, w której działalność wytwarzania i obrotu poddane są regulacji wzajemnej – wolnej grze konkurencyjnej, natomiast działalność sieciowa regulacji pośredniej w maksymalnym stopniu imitującej narzędzia wolnej konkurencji. Należy przy tym zwracać szczególną uwagę, aby działania realizowane na styku tych dwóch obszarów (np. bilansowanie systemu, czy obsługa kosztów osieroconych) nie upośledzały w sposób istotny z jednej strony warunków wolnej konkurencji, z drugiej – narzędzi regulacji.

Przychody sektora elektroenergetycznego kształtują się na poziomie 24 mld zł. Przy takiej skali przepływu środków pieniężnych dobrowolna rezygnacja choćby z części możliwej do osiągnięcia renty monopolu jest praktycznie niemożliwa. To, że cierpi na tym cała gospodarka, że forsowanie przychodów sektora jest swoistą drogą donikąd, bo już spada konsumpcja energii i rosną należności przeterminowane, wydaje się nie mieć żadnego znaczenia. Przeważa zasada, że „bliższa ciału koszula” motywująca do formułowania koncertu propozycji uzdrowienia sektora, w istocie zadziwiająco jednomyślnie broniących status quo.

W odniesieniu do działalności potencjalnie wolnokonkurencyjnej: istotne jest zachowanie dostatecznej liczby uczestników rynku na wszystkich jego poziomach. O ile nie grozi nadmierna koncentracja po stronie odbiorców końcowych o tyle ograniczenie liczby podmiotów funkcjonujących na rynku hurtowym jest zagrożeniem bardzo realnym. Jedno z najbardziej popularnych kryteriów – współczynnik HHI limituje ograniczanie liczby uczestników rynku praktycznie do pięciu . Postępująca koncentracja na rynku europejskim pozwala szacować, że jest to również liczba, do której ograniczy się grono liczących się firm (wytwarzania i obrotu) w Zjednoczonej Europie. Tym samym strategicznym celem w tym zakresie jest jedynie niedopuszczenie do zdominowania polskiego rynku przez jednego z „wielkich” Na tym tle wydaje się, że obrona polskości sektora wytwórczego jest jedynie przykrywką mającą usprawiedliwić remonopolizację sektora (jak się nie da inaczej to choćby w wymiarze lokalnym). To samo dotyczy działalności obrotu w wymiarze detalicznym. Podział rynku odbiorców uprawnionych pomiędzy co najmniej pięć podmiotów, (powiązanych z wytwórcami lub nie) daje minimum szans, by odbiorcy mogli czerpać korzyść z konkurencji pomiędzy dostawcami.

Całkowicie odmiennie kształtuje się problem działalności sieciowej. W odniesieniu do tej gałęzi gospodarki nie ma przekonywujących dowodów istnienia efektu skali. Przeciwnie; w warunkach polskich dysponujemy przeciwstawnymi wynikami oceny efektywności przedsiębiorstw sieciowych „dużych” i „małych”, z których każde obsługuje 100% rynku na którym funkcjonuje. Stosowanie więc w odniesieniu do nich miar „udziału w rynku” jest pozbawione sensu. Najdobitniej efekt skali w zintegrowanej działalności sieciowej można zmierzyć wynikami EdF, przez lata stawianego za wzór poprawności funkcjonowania „tradycyjnej” energetyki. Na drugim końcu tej skali jest kilkaset przedsiębiorstw dystrybucyjnych funkcjonujących w Szwajcarii, obszarowo kilkakrotnie mniejszej od Polski. Tym samym dyskusja nt. właściwej liczby spółek dystrybucyjnych żywotnie przypomina znane z historii dyskusje poświęcone ocenie liczby diabłów na końcu szpilki. Nie uzurpuję sobie prawa do jej rozstrzygania. Jednakże byłoby fatalnym błędem, gdyby pominięto w niej aspekt fundamentalny dla efektywności regulacji tego podsektora. Jest nim statystyka – minimalna liczba podmiotów poddawanych analizom porównawczym, zastępującym w rękach regulatora możliwość porównań, jakich dokonują odbiorcy na rynku konkurencyjnym. Ukształtowana w wyniku reorganizacji Zjednoczenia Energetyki liczba 33 spółek jest niezwykle wdzięcznym materiałem statystycznym, każde jej ograniczenie będzie prowadziło do osłabienia regulacji ze wszystkimi wymienionymi wcześniej następstwami. Jeżeli jednak ocenia się, że zróżnicowanie skali funkcjonowania poszczególnych spółek dystrybucyjnych nie jest uzasadnione, to konsolidacja pozioma powinna jedynie dotyczyć podmiotów „najmniejszych” – bez powiększania dotychczasowych „liderów”, przy zachowaniu ogólnej liczby podmiotów wystarczającej dla zachowania skuteczności regulacji. W tym zakresie istnieje granica, której nie powinno się przekroczyć.

I znów, na tym tle, trudno się powstrzymać przed refleksją, że proponowane przez różne ośrodki administracyjne konstelacje od dwóch do pięciu „koncernów energetycznych” stanowią w istocie próbę „zawrócenia historii”, po to, by w warunkach odbudowanego monopolu realizować jeszcze przez czas jakiś swoją „rentę”.

Problematyka poruszona powyżej nabiera szczególnej wymowy w kontekście zapowiadanej „wielkiej nowelizacji” ustawy Prawo energetyczne. Niepokojąca jest zwłaszcza formuła „pospolitego ruszenia” – na kilku stronach internetowych otwarte są skrzynki życzeń, przeznaczone do gromadzenia propozycji zmian poszczególnych artykułów ustawy. Biorąc pod uwagę, że wszystkie dotychczasowe „małe nowelizacje” ustawy stanowiły w istocie kolejne kroki wstecz na drodze do urynkowienia sektora, uzasadniona staje się obawa, że „wielka nowelizacja” będzie swoistym „wielkim skokiem” … ale także wstecz.

Truizmem jest stwierdzenie, że regulator, przestrzegając Art. 7 konstytucji, zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Jeżeli przepisami prawa obezwładni się regulatora to w pierwszej kolejności ucierpi na tym efektywność regulacji, ale w końcu cała gospodarka. A na tym polu już mamy niemałe doświadczenia. Nie co innego jak wcześniejszy lobbing zainteresowanych środowisk jest aktualnie przyczyną kryzysu energetyki wiatrowej i kogeneracji, nie mniej groźna w skutkach jest doktryna nakazująca wykreślać z projektów aktów prawnych wszystkie zapisy, których nie rozumie prawnik odpowiedzialny za ich redakcję.

Rzecz ciekawa, że wszystkie harce wokół ustawy i aktów wykonawczych dokonywane są w trosce o zachowanie bezpieczeństwa energetycznego kraju, tak jakby ich autorom obca była świadomość, że wszelkie zabiegi na rzecz zachowania nieuzasadnionego poziomu cen energii prowadzą do nakręcania „spirali śmierci”: najpierw odbiorcy przemysłowi przestają płacić w terminie, potem przestają płacić w ogóle, odłączeni od dostaw energii (za zaległości w opłatach) upadają i przestają pobierać energię. W ten sposób problem przenosi się z poziomu spółki dystrybucyjnej na poziom wytwórców, którzy już także nie znajdują w przychodach możliwości pokrycia swoich kosztów stałych. Co więcej, w konsekwencji upadłości odbiorców przemysłowych za energię przestają płacić ich byli pracownicy – aktualnie bezrobotni – i pętla wokół sektora zaciska się coraz bardziej.

Niejako na marginesie warto odnotować spostrzeżenie, które pozostawię jako osobistą refleksję, bez dowodu. Otóż suma doświadczeń, jakie przez cztery lata funkcjonowania nowoczesnej regulacji w Polsce zostały zgromadzone przez Prezesa URE, dla żadnego z potencjalnych autorów nowelizacji ustawy (działacze i organizacje gospodarcze, naczelna administracja, koła parlamentarne) nie jest przedmiotem zainteresowania. Gorzej, próby artykułowania konkretnych propozycji zmian trafiają w próżnię…

Tomasz Kowalak
dyrektor Departamentu Taryf w Urzędzie Regulacji Energetyki

Współczynnik Hirschfelda Hirschmannna, wyznaczany jako suma kwadratów procentowych udziałów w rynku, wg którego rynek ocenia się jako niekonkurencyjny jeżeli HHI>2500, zagrożony jeżeli udział pojedynczego uczestnika przekracza 30% a zdominowany jeżeli udział pojedynczego uczestnika przekracza 40%. Warunki dla pozytywnej oceny rynku konkurencyjnego są więc spełnione przy mniej więcej wyrównanym podziale rynku pomiędzy minimum pięciu uczestników.