Energia XXVI
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 61 (5834) 13 marca 2001 r.
Nauczka kalifornijska – wnioski dla Polski
Każdy z nas nosi dwie sakwy,
jedną z przodu, drugą z tyłu.
Do tej z przodu składamy błędy innych,
do tej z tyłu nasze własne
i dlatego ich nie widzimy.
EZOP
Wydarzenia w kalifornijskim sektorze elektroenergetyki, które nastąpiły w krótkim czasie po wdrożeniu konkurencyjnych mechanizmów na rynku energii elektrycznej, muszą być analizowane i uwzględniane przez wszystkie kraje prowadzące lub rozważające programy restrukturyzacji i deregulacji w obszarze wytwarzania i dostaw energii elektrycznej. Bagatelizowanie przyczyn i skutków kryzysu byłoby dla nich karygodnym zaniedbaniem. Nawet pobieżne oceny wskazują, że problemy, jakich doświadczyła Kalifornia, są następstwem splotu wielu niekorzystnych przyczyn, których sumaryczny efekt doprowadził m.in. do załamania się rynku energii elektrycznej, poderwania zaufania do rozwiązań rynkowych w sektorze elektroenergetyki i propagujących je polityków, negatywnych reperkusji gospodarczych i społecznych oraz do konieczności szybkiego poszukiwania rozwiązań naprawczych. Podejmując się analizy przyczyn doświadczonych przez Kalifornię trudności warto wystrzegać się uproszczonych i jednostronnych ocen oraz nie wolno nie dostrzegać własnych błędów.
Kalifornia – zmiany w sektorze
Rynek kalifornijski od początku wdrożenia zawierał ewidentne wady strukturalne. Do ukształtowania się rynku wytwórców energii elektrycznej i silnego wzrostu cen przyczyniły się czynniki ogólnogospodarcze i sektorowe:
Stały wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną przy jednocześnie niezmiennym poziomie mocy wytwórczych. Ograniczenia przyrostu mocy wynikały z trudnych procesów formalnoprawnych uzyskiwania lokalizacji i koniecznych pozwoleń środowiskowych.
Sektor odnotował wzrost nieplanowych odstawień jednostek wytwórczych. W tym samym czasie przyrost mocy jednostek wytwórczych na gazie ziemnym był niższy niż oczekiwano.
Okres od maja do czerwca 2000 r. był czwartym najgorętszym dla ostatnich 106 lat. Ponadto na przełomie 2000/2001 r. odnotowano „zimę stulecia”.
Ze względu na ograniczenia w produkcji i wzrost zapotrzebowania ceny gazu ziemnego podwoiły się w lecie 2000 roku, a jesienią były nawet trzykrotnie wyższe.
Koszty pozwoleń na emisję tlenków azotu w okolicach Los Angeles wzrosły ośmiokrotnie.
Spadły możliwości importu energii elektrycznej z sąsiednich stanów.
Wzrósł eksport energii elektrycznej z Kalifornii z 1% w 1999 r. do 3% w 2000 r.
Nastąpił spadek rezerw mocy wytwórczych do poziomu około 5-7% zapotrzebowania szczytowego i konieczność wprowadzenia stopni zasilania.
Model rynku. Kalifornijski rynek energii elektrycznej został poddany trudnej próbie w chwili gdy ciągle jeszcze znajdował się w fazie rozwoju. Jednocześnie narastała ingerencja regulacyjna, co było dowodem przyjęcia złych rozwiązań, objawiających się brakiem zdolności rynku do samoregulacji. Dodatkowo uczestnicy rynku nauczyli się wykorzystywać, a wręcz nadużywać możliwości gry rynkowej, które obnażały niedoskonałości przyjętych rozwiązań rynkowych i regulacyjnych. Za najbardziej niepokojące uznano następujące zjawiska:
W początkowej fazie działania rynku regulacje stanowe i federalne wymagały by trzej najwięksi uczestnicy rynku sprzedawali i kupowali energię elektryczną poprzez giełdę energii (CalPX), ograniczając tym samym ich uczestnictwo w segmencie kontraktowym.
Zbyt późno wprowadzono narzędzia finansowe zarządzania ryzykiem fluktuacji cen energii elektrycznej, a także zbyt wolno wykształciły się umiejętności uczestników rynku skutecznego wykorzystywania tego typu narzędzi.
Polityka organów regulacyjnych w zakresie kształtowania taryf dla odbiorców końcowych, izolująca ich od skutków zmian cen hurtowych energii elektrycznej, a także brak impulsów do zainteresowania firm energetycznych ograniczaniem cen hurtowych po zakończeniu okresu odzyskiwania kosztów okresu przejściowego, sprzyjała wzrostom cen. Jednocześnie wystąpiło tragiczne w skutkach rozdzielenie dwóch rynków (hurtowego i detalicznego), które uniemożliwiało przenoszenie skutków zmian cen na odbiorców i pogłębiające się trudności finansowe zintegrowanych przedsiębiorstw energetycznych.
Przyjęte rozwiązania rynkowe zachęcały uczestników rynku do oferowania większych ilości energii na bieżącym rynku bilansującym.
Wprowadzanie coraz ostrzejszych pułapów cenowych w segmencie bilansującym stymulowało wzrost obrotu na tym rynku oraz na rynku usług systemowych.
Możliwość operatora systemu przesyłowego (CaISO) dokonywania zakupów interwencyjnych energii elektrycznej spoza rynku, po cenach nie objętych pułapem cenowym stanowiła zachętę dla wytwórców do zwiększania eksportu.
W segmencie giełdowym i bilansującym jednolite ceny rozliczeniowe stanowione były jako ceny marginalne.
Nie zapewniono systemów planowania długookresowego przedsiębiorstw energetycznych, które pozwalałyby na wczesną identyfikację problemów związanych ze wzrostem zapotrzebowania i niedostatecznym programem inwestowania w budowę i modernizację źródeł wytwórczych.
Nadużywanie siły rynkowej. Wytwórcy energii elektrycznej w Kalifornii bardzo szybko zorientowali się, że mogą uzyskać znacznie wyższe zyski poprzez wycofywanie swoich jednostek z aukcji na giełdzie i składanie ofert przy ograniczonej podaży rezerw na rynku bilansującym. Przy braku mocy wytwórczych zarówno w Kalifornii, jak i sąsiednich stanach, każdy dzień był dla operatora systemu walką o utrzymanie minimalnego marginesu rezerw. W takich warunkach wytwórcy mogą dyktować ceny. I jest to całkowicie legalne.
Sprzyjało to wykorzystywaniu siły rynkowej wytwórców, którzy nie tylko mogli swobodnie maksymalizować przychody poprzez stymulowanie wzrostu cen, ale także przez poszukiwanie najbardziej atrakcyjnych segmentów i rynków (w tym również zewnętrznych).
Wnioski dla Polski
Prawdziwym błędem jest błąd popełnić
i nie naprawić go.
KONFUCJUSZ
Polska realizując program budowy konkurencyjnego rynku energii elektrycznej musi czerpać z doświadczeń funkcjonowania tego typu rynków w innych krajach i eliminować występujące błędy w tym programie. Jednym z zagrożeń jest rozbudzanie nieuzasadnionych oczekiwań, że rynek jest środkiem do ciągłego i głębokiego ograniczania cen energii elektrycznej. Możliwości obniżki cen eksponowane są głównie w celu pozyskania dla tych programów odbiorców. W przypadku Kalifornii zwyrodnienie rozwiązań rynkowych od początku polegało na wprowadzeniu obligatoryjnej obniżki cen dla odbiorców detalicznych i jednocześnie izolacji rynku detalicznego od sygnałów cenowych kształtowanych na rynku hurtowym. Cele polityczne wzięły górę nad dążeniem do budowy efektywnych rozwiązań rynkowych. Tak skonstruowany rynek nie miał szans na przetrwanie w dłuższej perspektywie. Należy więc wskazywać na każdym etapie budowy rynku, że ma on zapewnić funkcjonowanie samoregulujących się mechanizmów skutecznej alokacji zasobów gospodarczych. Dlatego w okresach nadpodaży energii ceny powinny maleć, zniechęcając inwestorów do wejścia do elektroenergetyki i tworzenia rezerw mocy wytwórczych. Jednocześnie w okresach zagrożenia dla utrzymania bezpieczeństwa energetycznego wzrost cen energii i usług systemowych jest konieczny i wręcz pożądany by zapewnić sygnały cenowe stymulujące konieczne inwestycje.
Postulaty ogólne. W ramach ogólnych działań, które powinny wspomagać harmonijny rozwój rynku i przeciwdziałać zagrożeniom można wskazać:
W procesach budowy rynku prywatyzacji przedsiębiorstw energetycznych należy określić rozdział ryzyka, jakie wynika z wdrożenia mechanizmów rynkowych, na poszczególne podmioty w sektorze. Dotyczy to głównie ryzyka załamania się rynku i utraty bezpieczeństwa energetycznego.
Egzekwowanie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki obowiązków przedsiębiorstw sieciowych opracowywania i uzgadniania planów rozwoju i zaspokojenia zapotrzebowania, w takim zakresie, który pozwoli na wczesną identyfikację potencjalnych zagrożeń z tytułu np. zachwiania bilansu zdolności wytwórczych i zapotrzebowania na energię elektryczną, starzenia się źródeł wytwórczych i sieci, a w konsekwencji spadku ich dyspozycyjności, alokacji przestrzennej źródeł i odbiorów, a także rozwoju innych rynków krajowych i międzynarodowych oddziałujących na elektroenergetykę.
Doskonalenie i harmonizacja regulacji techniczno-organizacyjnych obowiązujących w sektorze elektroenergetyki, jak również uwzględnianie rozwiązań w ramach krajów Unii Europejskiej w tym zakresie.
Ustalenie odpowiedzialności za działania interwencyjne, w sytuacjach gdy zawiodą lub okażą się niewystarczające mechanizmy i procedury rynkowe. Obowiązek w sposób naturalny może być przypisany operatorowi systemu przesyłowego.
Wprowadzenie efektywnych regulacji i sprawnych procedur ułatwiających lokalizację inwestycji służących utrzymaniu bezpieczeństwa energetycznego i infrastrukturalnych.
Jak ważne są to regulacje, niech świadczy fakt napotykania trudności przy realizacji koncepcji zasilania aglomeracji warszawskiej. Koncepcja ta, powstała w latach siedemdziesiątych, przewiduje zbudowanie wokół Warszawy pierścienia sieci 400 kV. Półpierścień ten ma duże znaczenie dla poprawy niezawodności zasilania aglomeracji warszawskiej jako centrum administracyjnego i gospodarczego kraju, zwiększenia niezawodności pracy Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz zwiększenia możliwości tranzytowych systemu na kierunku Wschód – Zachód. Rozwiązanie układu zasilania jako pierścienia posiada większość dużych aglomeracji miejskich w Europie. Mimo to realizacja półpierścienia napotyka silny opór niektórych gmin.
Wdrożenie systemów zapewniających efektywną alokację i optymalizację realizacji zobowiązań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. Jednym z rozwiązań jest wdrożenie systemu handlu pozwoleniami na emisję głównymi zanieczyszczeniami.
Rozwój rynków paliw do produkcji energii elektrycznej. Doświadczenie kalifornijskie dobitnie udowodniło, że sztuczne rozdzielenie segmentów rynkowych, ale również i rynków, musi nieść zagrożenia dla mechanizmów rynkowych. W Polsce postulat ten dotyczy rozwoju rynku węgla kamiennego i gazu ziemnego.
Uwzględnienie rozwiązań rynkowych kształtujących się w ramach Unii Europejskiej. Największe znaczenie mają w tym zakresie nowe regulacje wewnętrzne Unii Europejskiej dotyczące szybkości otwierania rynków krajowych na konkurencję, kształtowania zasad świadczenia usług przesyłowych i tranzytowych w obrocie międzynarodowym, zapewniania niezależności operatorów systemu przesyłowego, regulacji przedsiębiorstw elektroenergetycznych oraz postanowienia Traktatu Karty Energetycznej.
Doskonalenie rozwiązań rynkowych może dotyczyć:
Unikania administracyjnego stymulowania lub ograniczania obrotu w wybranych segmentach rynkowych. Może to dotyczyć segmentu giełdowego i bilansującego. Rozwój segmentu giełdowego powinien wynikać z atrakcyjności różnorodnych produktów będących przedmiotem obrotu w tym segmencie oraz rozwoju handlu narzędziami finansowymi, które pozwolą podmiotom rynkowym skutecznie zarządzać ryzykiem fluktuacji cen nieodłącznie związanym z handlem na rynkach bieżących. Z kolei przenoszeniu obrotów do segmentu bilansującego powinna zapobiegać ekonomiczna wycena usług bilansujących, która będzie uwzględniała wysoką regulacyjność źródeł świadczących takie usługi i zapewni odzwierciedlenie tego w cenach rozliczeniowych z tytułu braku zbilansowania. Wzrost zainteresowania segmentem kontraktowym i giełdowym będzie tym większy, im większe będzie ryzyko ukształtowania się wysokich cen w segmencie bilansującym. Zasadne jest rozważenie wykorzystania wspólnej izby rozrachunkowej dla segmentu giełdowego i bilansującego.
Zapewnienie swobody uczestników rynku do wyboru najbardziej atrakcyjnych z ich punktu widzenia segmentów rynkowych.
Zapewnienie czynnego uczestnictwa strony popytowej w segmencie bilansującym. Pozwoli to na konfrontację kształtujących się w tym segmencie cen usług bilansujących z wyceną przez odbiorców ich wartości ekonomicznej, a w efekcie na wzrost elastyczności cenowej krzywej podażowej i popytowej w tym segmencie.
Skuteczne przenoszenie sygnałów rynkowych na detaliczny segment rynkowy, co powinno służyć wzrostowi elastyczności cenowej popytu i rozwojowi działań w zakresie zarządzania popytem.
Unikanie nadmiernej interwencji regulacyjnej, która mogłaby prowadzić do zniekształcenia mechanizmów rynkowych i sygnałów skierowanych do uczestników rynku.
Rozważenie możliwości wprowadzenia progresywnych systemów stanowienia cen za usługi bilansujące.
Przeciwdziałanie nadużyciu siły rynkowej:
Zapobieganie nadmiernej koncentracji. W ramach działań antymonopolowych konieczne jest zapobieganie nadmiernej koncentracji jako podstawy do budowy nadmiernej siły rynkowej, szczególnie po stronie wytwarzania energii elektrycznej. Należy mieć świadomość, że nie wszystkie wskaźniki koncentracji rynkowej i służące do oceny siły rynkowej są adekwatne do rynku energii elektrycznej. Ze względu na opisaną wcześniej specyfikę rynku należy uważnie monitorować postępowanie na rynku także niewielkich podmiotów, które mogą posiadać przejściową lub lokalną siłę rynkową.
Rozwój współdziałania organów regulacji oraz jednostek nadzoru i monitoringu rynkowego. Istnieje co najmniej kilka regulacji prawnych odnoszących się do zagadnień kształtowania warunków konkurencji i przeciwdziałania praktykom nadużywania siły rynkowej w polskiej elektroenergetyce. Zgodnie z tymi ustawami istnieje kilka organów odpowiedzialnych za regulację obrotu energią elektryczną, w tym Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki oraz Komisja Papierów Wartościowych i Giełd. Wszystko to łącznie, uwzględniając specyfikę rynku energii elektrycznej, wcale nie musi poprawiać sytuacji, a wręcz przeciwnie przy określonych strategiach spekulacyjnych może prowadzić do niejednoznaczności podziału kompetencji, niespójność działań i luk w regulacjach. Trudności regulacyjne może także pogłębiać fakt, iż model rynku energii elektrycznej wdrażany w Polsce przewiduje swobodę wyboru przez podmioty rynkowe segmentów rynku.
Utworzenie platformy współpracy „poziomej” urzędów administracji rządowej odpowiedzialnych za regulację. Taka możliwość wynika wprost z przepisów ustawowych przewidujących współdziałanie tych organów. Jedną z możliwości jest działanie zespołów monitorujących rynek i proponujących działania zapobiegające oraz naprawcze w ramach tzw. rady rynku energii elektrycznej. Ich rola nie może oczywiście ograniczać się do analizowania zachowań spekulacyjnych i proponowania przeciwdziałań ze strony organów regulacji, ale powinna również obejmować inicjatywę wprowadzania zmian do organizacji rynku.
Wprowadzenie jednoznacznych warunków i zobowiązań w koncesjach udzielanych przez Prezesa URE przedsiębiorstwom energetycznym. Powinny one zakazywać koncesjobiorcy podejmowania samodzielnie lub z innymi podmiotami działań, które prowadziłyby do nadużycia siły rynkowej w celu wpływania na wysokość cen na rynku energii elektrycznej, także w ramach obowiązujących na nim zasad. Dotyczy to zarówno zasad obowiązujących w obrocie kontraktowym, giełdowym, jak i na rynku bilansującym. Dotyczyć to powinno działań polegających na utrudnianiu skutecznego i ekonomicznie uzasadnionego bilansowania systemu elektroenergetycznego przez Operatora Systemu Przesyłowego, nieuzasadnionego ograniczania dostępności mocy wytwórczych lub dostaw energii elektrycznej, które mogłoby prowadzić do wzrostu cen energii elektrycznej na rynku, stosowania dyskryminacyjnych praktyk cenotwórczych.
Marek Zerka
Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA
- Informacje o firmie PSE