Energia XXXVIII / Ochrona Środowiska XX
Dodatek promocyjno-reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 64 (6747) 16 marca 2004 r.

Prostsze zasady, lepsze zarządzanie

Rozmowa z Tomaszem Podgajniakiem, podsekretarzem stanu w Ministerstwie Środowiska

Jest pan nowym ministrem i jest pan między innymi odpowiedzialny za dziedzinę¹⁾, która nie leżała dotychczas w gestii resortu środowiska: planowanie przestrzenne²⁾. Czy jest pan zwolennikiem zwiększenia kompetencji ministra środowiska w tej sferze?

Aktualnie zagadnienia planowania przestrzennego, a szerzej zagospodarowania przestrzennego koordynowane są przez ministra infrastruktury. Powoduje to naturalne przesunięcie akcentów w tej dziedzinie w stronę urbanistyki, mieszkalnictwa czy rozwoju infrastruktury technicznej kraju, a jednocześnie taką ewolucję systemu planowania przestrzennego, a zwłaszcza roli planów miejscowych, którą specjaliści skupieni wokół naszego resortu witają bez entuzjazmu. Obawiamy się w najbliższym czasie narastania konfliktów przestrzennych w związku z rosnącą presją na wykorzystywanie coraz to nowych terenów, dotychczas niezurbanizowanych. Z drugiej strony nasi oponenci postrzegają wymogi środowiskowe jako biurokratyczną mitręgę, w sposób nieuzasadniony powstrzymującą, a co najmniej wydłużającą w czasie realizację niezbędnych ich zdaniem inwestycji mieszkaniowych czy infrastrukturalnych. Dlatego konieczne jest, moim zdaniem, wypracowanie konsensu co do docelowej wizji zagospodarowania przestrzennego kraju opartej na wydzieleniu terenów, które roboczo nazywam „rusztem ekologicznym”. Koncepcja takiego „rusztu” zakłada nienaruszalność jego elementów składowych przez następne dziesięciolecia, w związku z czym jego struktura, wielkość i usytuowanie „oczek”, w których wykorzystanie przestrzeni wolne byłoby od nadmiernych ograniczeń, a także zróżnicowanie reżimów ochronnych powinny być wypadkową wymogów ochrony terenów o rzeczywistych walorach przyrodniczych oraz perspektywicznych, uzasadnionych społecznie i gospodarczo potrzeb w zakresie urbanizacji i rozwoju infrastruktury, zwłaszcza liniowych inwestycji komunikacyjnych czy systemów przesyłowych. Jednocześnie wydaje się konieczne zahamowanie ekspansji mieszkalnictwa na nowe tereny, między innymi poprzez położenie znacznie większego nacisku na rewitalizację i lepsze wykorzystanie obecnych obszarów zurbanizowanych. Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, która zostanie w niedługim czasie opracowana przez Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, a następnie przyjęta przez Radę Ministrów, powinna taki „ruszt” ustanowić. Wydaje się oczywiste, że minister środowiska, który z mocy prawa już na dzień dzisiejszy zarządza bezpośrednio prawie jedną czwartą terenu kraju – taką powierzchnię zajmują bowiem lasy państwowe – a ponadto nadzoruje funkcjonowanie systemu gospodarki wodnej oraz systemu obszarów chronionych (około 1/3 powierzchni kraju) powinien w tych sprawach mieć głos decydujący. Stąd nasz postulat przyznania ministrowi środowiska wiodącej roli w zakresie planowania przestrzennego, wraz z deklaracją przyjęcia pod gościnny dach naszego gmachu służb odpowiedzialnych za gospodarkę przestrzenną na szczeblu centralnym. Podobne rozwiązania przyjęto już w wielu rozwiniętych krajach, gdzie planowanie przestrzenne łączone jest właśnie z ochroną środowiska, w celu zapewnienia jak najpełniejszej realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Czego pan obawia się najbardziej w momencie naszego wejścia do UE?

To czego się obawiam, to nie jest zderzenie z problemami, czy rzeczywistymi wymogami ochrony środowiska. W latach 90. Polska udowodniła, że potrafi skutecznie zmierzyć się z bardzo poważnymi wyzwaniami, czego dowodem jest radykalne zmniejszenie oddziaływań i poprawa stanu środowiska na obszarze praktycznie całego kraju. Zbyt mało o tym mówimy, zbyt nieśmiało eksponujemy polskie osiągnięcia minionej dekady. Dlatego w opinii publicznej krajów unijnych, a co gorsza wśród urzędników Komisji Europejskiej panuje przekonanie, że Polska jest nadal krajem koszmarnie zanieczyszczonym i zacofanym cywilizacyjnie i technicznie. Przełamanie tego stereotypu ma dla nas kluczowe znaczenie, gdyż wpływać będzie na wiarygodność płynących z naszego kraju informacji.

Natomiast stopień zbiurokratyzowania, a przede wszystkim sformalizowania unijnych procedur podejmowania decyzji i oceny sytuacji znacznie przekracza to, co wszyscy obserwujemy i na co tak narzekamy w naszym kraju. Zderzenia z wymogami w zakresie dokumentowania, potwierdzania, raportowania na czas obawiam się najbardziej. Jako naród uwielbiający improwizację – nie jesteśmy do tego przyzwyczajeni, ani przygotowani również od strony psychologicznej. Zdając sobie z tego sprawę pracujemy nad zmianą stylu funkcjonowania również naszego ministerstwa, chcemy zredukować ilość ogniw pośrednich wydłużających proces decyzyjny, przenieść odpowiedzialność za realizacje poszczególnych zadań na jak najniższe szczeble zarządzania, usprawnić przepływ informacji i wyeliminować dublowanie się działań.

Zamierzamy wprowadzić taką strukturę zarządzania w ministerstwie, by każdy urzędnik Komisji UE realizujący zadania istotne z punktu widzenia naszego kraju czy resortu miał swojego odpowiednika w naszych departamentach i bezpośrednio z nim współpracował, przekazując do wiadomości swoich przełożonych, a w konsekwencji ministra, tylko informacje niezbędne dla efektywnej koordynacji działań całego ministerstwa. To jest bardzo poważne wyzwanie, zwłaszcza w kontekście oczekiwań na redukcję wydatków administracyjnych państwa.

Wyzwaniem jest też dyrektywa IPPC, w sprawie zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń. Na razie kilka przedsiębiorstw uzyskało pozwolenia zintegrowane, a powinno dwa tysiące. Pierwszy termin już minął.

Nie ma istotnego opóźnienia. Jak dotąd nie zdarzył się przypadek zamknięcia instalacji ze względu na brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego, choć nie wykluczam takich sytuacji w przyszłości. Wydano już 14 pozwoleń zintegrowanych. Termin 30 października 2007 r. został przyjęty przez Unię jako ostateczny na wdrożenie wszystkich zawartych w Dyrektywie IPPC rozwiązań i obowiązuje wszystkie kraje członkowskie, nie tylko Polskę.

Nieporozumienia biorą się m.in. stąd, że minister środowiska wydał rozporządzenie, które określa terminy wchodzenia tego obowiązku dla istniejących instalacji różnych branż, w niektórych przypadkach znacznie wcześniejsze niż dyrektywa nakazuje w sposób ogólny. Poprzedzone to zostało głęboką analizą sytuacji i ma na celu równomierniejsze rozłożenie obciążeń w czasie.

W tej chwili w ministerstwie mamy zarejestrowanych blisko 50 wniosków, a ich liczba stale rośnie. Te, które już zostały złożone, są w większości przypadków bardzo dobrze przygotowane. Przygotowano materiały metodyczne, przeszkolonych zostało prawie 2 tys. pracowników w urzędach wojewódzkich i starostwach. Niepokoję się jednak, że tradycyjnym polskim zwyczajem przedsiębiorstwa zobowiązane do zachowania terminów będą czekały na ostatnią chwilę ze złożeniem wniosków, a potem urzędy zostaną zasypane dokumentacją.

Dyrektywa IPPC to jak gdyby nowa norma, jeszcze ostrzej traktująca sprawy emisji do środowiska?

To przede wszystkim nowa jakość nie tylko w Polsce, ale i w krajach UE. Dyrektywa IPPC zmienia całkowicie nasze podejście do rozwoju przemysłu, myśli technologicznej i projektowej. Nakazuje sięgnąć do samego jądra spraw; organizacji produkcji, świadomości pracowników. Dotychczasowe normy były ukierunkowane na strategię ograniczania zanieczyszczeń zwaną potocznie strategią „końca rury”, czyli ograniczania tego, co wychodzi z przysłowiowego komina. Pozwolenie zintegrowane określa parametry emisyjne i technologiczne instalacji pod względem jej wpływu na wszystkie komponenty środowiska rozpatrywane łącznie.

Do tej pory służby ochrony środowiska nie zajmowały się tymi zagadnieniami. W latach 80., kiedy zaczynałem swoją pracę zawodową w tworzącej się wówczas Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, mówiono, że konieczne jest rozdzielenie służb ochrony środowiska od służb przemysłowych, od pionów energetyka czy głównego mechanika, żeby lepiej spełniały swoje funkcje. Teraz mówimy, że konieczna byłaby integracja tych służb z uwagi na koncepcje realizacji najlepszych dostępnych technik (BAT).

Szacuje się, że 100 mld zł do 2007 r. będzie kosztowało przemysł zainwestowanie w najlepsze dostępne techniki.

Przede wszystkim polskie zakłady już stosują BAT, polskie huty są najnowocześniejsze w Europie, a to, że nie potrafią radzić sobie na rynku, wynika raczej z barier psychologicznych. Polski przemysł chemiczny też się radykalnie zrewolucjonizował, energetyka osiągnęła standardy emisji niespotykane w innych krajach, efektem jest 80 proc. redukcja emisji pyłów i 60 proc. redukcja emisji gazów. To są osiągnięcia wszystkich poprzednich ministrów, ich sukcesy, o których za mało mówimy.

Natomiast wspomniane 100 mld zł i tak musielibyśmy wydać w znacznej części na modernizację gospodarki, by nie przegrać w konkurencji z innymi, bardziej nowoczesnym i efektywnymi gałęziami przemysłu, niezależnie od wymogów środowiska.

Od 1 maja wejdzie w życie system EMAS. Już nie wystarcza ISO 14001, by przedsiębiorstwo uznać za działające w zgodzie z wymaganiami ekologii?

Ponad 500 zakładów od 1996 r. uzyskało ISO 14001, ich liczba z każdym rokiem wzrasta. Natomiast mamy do czynienia z pewnymi obowiązkami państwa, które nakazują nam wdrożyć rozporządzenie UE w sprawie dobrowolnego uczestnictwa w systemie eko-zarządzania i audyty Wspólnot Europejskich EMAS. Jest to koncepcja istotnie wykraczająca poza ramy ISO 14001 i norm towarzyszących z tej rodziny. EMAS wejdzie w życie od 1 maja, ponieważ jest to system ograniczony tylko do terenów UE. Tym się różni od ISO, że kładzie nacisk przede wszystkim na wykazywanie rzeczywistych efektów w środowisku i bezwzględnie wymaga przestrzegania prawa środowiskowego. Norma ISO stanowi natomiast, że można udzielić certyfikatu przedsiębiorstwu, które deklaruje, że ma program przestrzegania prawa, inaczej mówiąc: ścieżkę dochodzenia do zgodności z prawem. Rejestracja EMAS przysługuje wyłącznie tym organizacjom, które przestrzegają wszystkich wymaganych w ochronie środowiska przepisów i wykazują się ciągłą poprawą ochrony środowiska. Wymaga też od przedsiębiorstwa skutecznej komunikacji z lokalną społecznością.

Czy w niektórych przypadkach rejestracja EMAS może zastąpić pozwolenie zintegrowane?

Chcemy przyjąć taką koncepcję. Szacuje się, iż prawie. 5 tys. dużych zakładów przemysłowych wywiera istotny wpływ na środowisko. One powinny docelowo uzyskać pozwolenia zintegrowane. Inne, mniejsze przedsiębiorstwa, które mają mniej znaczący wpływ, mogłyby być zwolnione z tego obowiązku, pod warunkiem że będą miały wdrożony system zarządzania środowiskowego i rejestrację EMAS. Jeśli pójdziemy tą drogą, zbudujemy system reglamentacji korzystania ze środowiska bardziej przyjazny dla gospodarki.

Również dużym jednostkom, które posiadają certyfikaty EMAS łatwiej będzie uzyskać pozwolenie zintegrowane. Koncepcja zmiany podejścia do użytkowników środowiska, podzielenia ich, zróżnicowania poziomu wymagań, wychodzenia poza ramy administracyjne, jeżeli dobrowolnie zobowiązują się do przyjęcia pewnych ograniczeń wewnętrznych – to jest ten kierunek, w którym powinna pójść reorganizacja całego systemu zarządzania środowiskiem w Polsce.

Rozmawiała Krystyna Forowicz

 

¹⁾ Zgodnie z ustawą o działach administracji, gospodarka przestrzenna, a w jej obrębie również planowanie przestrzenne, prowadzona jest łącznie z budownictwem i gospodarką mieszkaniową (art. 5 ustawy o działach) i należy do kompetencji ministra infrastruktury. Nie ma odrębnego działu planowanie przestrzenne, dlatego przejęcie kompetencji w tym tylko zakresie (bez budownictwa i mieszkalnictwa) nie jest łatwe i wymaga przede wszystkim zmiany ustawy o działach. Na razie jesteśmy na etapie dyskusji co do celowości takiej zmiany. Część specjalistów z dziedziny urbanistyki obawia się, że przejęcie tej dziedziny przez resort środowiska spowoduje nadmierną „ekologizację” procesu planowania, ograniczając jednocześnie ich niemałe wpływy, a w patologicznych przypadkach wręcz samowolę tego środowiska. Dlatego opór przeciwko naszej koncepcji jest duży.

²⁾ Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej (art. 9a.1). Dział budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa obejmuje sprawy: architektury, geodezji i kartografii, budownictwa, nadzoru architektoniczno-budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, wspierania mieszkalnictwa, gospodarki nieruchomościami, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej, polityki miejskiej, rządowych programów rozwoju infrastruktury komunalnej, ogródków działkowych (art. 9.2). Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej sprawuje nadzór nad Głównym Geodetą Kraju, Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. n

 

• Informacje o Ministerstwie Środowiska