Energia XXIV, cz. 2
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 214 (5684) 13 września 2000 r.

Stanowisko w sprawie kryteriów uznania rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dr Leszek Juchniewicz

 

PREZES
URZĘDU REGULACJI ENERGETYKI

dr Leszek Juchniewicz Stanowisko
w sprawie
kryteriów uznania rynku energii elektrycznej za rynek konkurencyjny

Zasadniczym kierunkiem reformowania sektora energetycznego w Polsce jest ewolucyjne wprowadzanie mechanizmów rynkowych. Uruchomienie takich mechanizmów nie będzie jednak możliwe bez podjęcia szeregu przedsięwzięć zarówno prawnych, jak i organizacyjnych, w tym dotyczących przekształceń własnościowych i rozwoju procesów konkurencyjnych zgodnie z art.1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Mając to na uwadze, Rada Ministrów w uchwalonym, na podstawie art.13 ust.1 wspomnianej ustawy, dokumencie „Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku” (przyjętym w dniu 22 lutego 2000 r.) w pkt. 6.3. zobowiązała „prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do opracowania i opublikowania, w terminie do końca II kwartału 2000 roku, kryteriów jakimi będzie kierował się przy wydawaniu decyzji administracyjnej uznającej dane przedsiębiorstwo za działające na rynku konkurencyjnym”.

Wiąże się to bezpośrednio z kompetencją prezesa URE wynikającą z art. 49 ustawy Prawo energetyczne, który stanowi, że „Prezes URE może zwolnić przedsiębiorstwo energetyczne z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że działa ono na rynku konkurencyjnym, albo cofnąć udzielone zwolnienie w przypadku ustania warunków uzasadniających zwolnienie” (ust.1) oraz że „zwolnienie, o którym mowa (…) może dotyczyć określonej części działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, w zakresie, w jakim działalność ta prowadzona jest na rynku konkurencyjnym” (ust. 2).

1. Prezes URE, przedstawiając niniejsze stanowisko do publicznej wiadomości, kieruje się m.in. wynikającą z art. 32 ust.1 Konstytucji RP zasadą, w myśl której „wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne” oraz wynikającą z art.61 ust.1 zasadą informowania obywateli o działalności tych władz. Prezes Urzędu definiuje rynek konkurencyjny jako rynek, na którym w wyniku wolnej gry podaży i popytu zostaje wyznaczona cena transakcji, a odbiorca ma prawo swobodnego wyboru dostawcy oraz jego zmiany bez ponoszenia nadmiernych kosztów, a także decydowania o wielkości swoich zakupów. Na rynku konkurencyjnym każdy z podmiotów funkcjonuje w otoczeniu podobnych warunków zewnętrznych. Zawierane na nim transakcje poddane są regulacjom cywilnoprawnym lub zwyczajowym, a informacja na temat cen oferowanych dóbr jest powszechnie dostępna. W ocenie prezesa URE w elektroenergetyce w dalszym ciągu istnieje rynek wytwórcy, a nie rynek konkurencyjny, bowiem odbiorcy nie są w stanie stworzyć ekonomicznego przymusu liczenia się z ich preferencjami. Rynek nie jest tworem samoistnym. Jest on zawsze wypadkową praw i decyzji zarówno politycznych, jak i ekonomicznych, czy administracyjnych. Potrzebuje przede wszystkim odpowiedniej infrastruktury prawnej i organizacyjnej oraz odpowiedniej instytucjonalizacji. Wymaga to nie tyle wskazania jego uczestników, co określenia reguł ich postępowania. Stworzenie rynku konkurencyjnego nie jest z pewnością aktem jednorazowym, ale wielce złożonym i długotrwałym procesem. W polskim sektorze elektroenergetycznym proces budowy rynku, tj. wprowadzenie mechanizmów konkurencji, dyskontowanie ich korzyści i ponoszenie skutków ich działania, dopiero się rozpoczyna. 
2. W związku z powyższym, prezes URE, rozważając każdorazowo podjęcie decyzji o zwolnieniu konkretnego przedsiębiorstwa z obowiązku przedkładania taryfy do zatwierdzenia, będzie identyfikował i oceniał konkurencyjność rynku, na którym działa to przedsiębiorstwo, biorąc pod uwagę następujące kryteria (atrybuty) rynku: 
   1. odpowiednia liczba uczestników,
   2. pozycja przedsiębiorstwa określona udziałem w rynku,
   3. bariery wejścia i wyjścia z rynku,
   4. homogeniczność handlową towaru bądź usługi,
   5. przejrzystość struktury i zasad funkcjonowania,
   6. równość praw i zasad dostępności uczestników do informacji rynkowej,
   7. kontrolę i nadzór zabezpieczające przed kartelizacją (zmową) rynkową,
   8. dostępność do wysoko wydajnych technologii.

   Zdaniem prezesa URE, aktualna sytuacja na rynku energii elektrycznej, stan zaawansowania reformy tego sektora oraz proces wdrażania ustawy Prawo energetyczne pozwalają na wskazanie pewnych okoliczności, które sprzyjają uruchomieniu procesów konkurencyjnych. Należą do nich:

    

   1. nadwyżka podaży energii elektrycznej nad popytem;
   2. sukcesywne wdrażanie zasady dostępu stron trzecich do sieci (TPA);
   3. zdywersyfikowana struktura podmiotowa (wytwórcy, przedsiębiorstwa obrotu);
   4. system koncesjonowania minimalizujący administracyjne bariery wejścia i wyjścia z rynku;
   5. rozpoczęcie procesów prywatyzacji podmiotów sektora;
   6. tworzenie instytucjonalnej infrastruktury rynku (np. giełda energii elektrycznej).

    

3. Wymienione okoliczności nie są jednak wystarczające do uznania określonego rynku (bądź jego segmentu), na którym działa konkretne przedsiębiorstwo, za rynek konkurencyjny. Dlatego też prezes URE będzie brał pod uwagę również następujące uwarunkowania przy podejmowaniu decyzji administracyjnej, dotyczącej uznania danego rynku za konkurencyjny: 
   1. poziom rozwoju towarowych rynków energii elektrycznej.Około 70% obrotu energią w Polsce realizowane jest w ramach kontraktów długoterminowych, a w związku z tym jedynie część produkowanej energii może zostać poddana regułom gry rynkowej. Zakres, konstrukcja oraz warunki tych kontraktów nie sprzyjają rozwojowi konkurencji, a wręcz przeciwnie – wpływają na wysoki stopień monopolizacji rynku elektroenergetycznego. Niezbędna jest zatem skuteczna restrukturyzacja kontraktów długoterminowych. Rozwinięty rynek towarowy powinien zapewniać zarówno możliwość zawierania umów na bieżące dostawy, jak również kontraktów średnio- i długoterminowych. Jednym z przejawów rozwoju rynków towarowych będzie sprawne funkcjonowanie giełdy energii elektrycznej. Umożliwi to bieżącą aktualizację ceny energii elektrycznej. Podawana do publicznej wiadomości cena giełdowa będzie sprzyjała podejmowaniu trafnych decyzji dotyczących zakupu energii w kontraktach dwustronnych, szczególnie przez mniej doświadczonych uczestników rynku;

       

   2. równy dostęp do informacji.Ze względu na specyfikę rynku energii, a w szczególności w celu skutecznego działania zasady TPA, znaczenia nabiera równy dostęp do informacji o możliwościach przesyłowych systemu, przewidywanych ograniczeniach i wyłączeniach poszczególnych linii oraz informacji związanych z działalnością handlową innych podmiotów. Potencjalnym źródłem konfliktu w tym zakresie, stanowiącym zagrożenie dla rozwoju konkurencji, jest łączenie przez przedsiębiorstwa energetyczne działalności sieciowej (przesyłanie i dystrybucja) z działalnością handlową (obrót energią elektryczną). W związku z powyższym niezbędne jest:

       

      1. uruchomienie mechanizmów przekazywania informacji pomiędzy operatorem systemu przesyłowego i operatorami systemów rozdzielczych a poszczególnymi podmiotami biorącymi aktywny udział w rynku. Przy czym warunkiem efektywnego działania tego mechanizmu jest zagwarantowanie przepływu informacji w obu kierunkach,
      2. opracowanie, opublikowanie i wprowadzenie w życie przez operatorów systemów przesyłowego i rozdzielczych procedur przyjmowania do realizacji zawartych kontraktów na dostawę energii,
      3. stworzenie, w przedsiębiorstwach będących równocześnie operatorami systemu i zajmujących się obrotem energią elektryczną, mechanizmów uniemożliwiających przepływ informacji o charakterze handlowym między oddziałami lub wyodrębnionymi spółkami prowadzącymi tę działalność;

       

   3. siła rynkowa przedsiębiorstw.Dla istnienia rynku konkurencyjnego ważne jest, aby żaden z podmiotów na nim funkcjonujących nie miał możliwości bezpośredniego wpływu na kształtowanie się poziomu cen. Z tego powodu niezbędne jest zachowanie odpowiedniej struktury podmiotowej, tak aby przedsiębiorstwo lub grupa powiązanych ze sobą przedsiębiorstw nie były w stanie zająć dominującej pozycji na rynku. Dodatkowego znaczenia nabierają powiązania firm zarówno poziome, jak i pionowe. Ważne jest, aby podmiot nie mógł wykorzystywać tych powiązań w celu wzmocnienia swojej pozycji rynkowej (wyrażającej się możliwością dyktowania wyższych cen);

       

   4. dywersyfikacja struktury własnościowej.Obecnie podstawowym właścicielem większości firm produkujących energię elektryczną jest Skarb Państwa. W tej sytuacji nakładają się na siebie dwa czynniki negatywnie oddziałujące na rozwój procesów konkurencji: jednolita struktura własności oraz własność państwa. Niezbędne są działania prywatyzacyjne, które nie tylko wywrą presję na ograniczenie kosztów i cen, ale również stworzą możliwość renegocjacji kontraktów długoterminowych zawartych między PSE S.A. a elektrowniami (np. konwersja wierzytelności na akcje).

    

4. Prezes URE, w ramach ustawowego obowiązku „współdziałania z właściwymi organami w przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw energetycznych” (art. 23, ust. 2 pkt. 7 ustawy Prawo energetyczne), podejmując decyzje dotyczące oceny konkurencyjności rynku, będzie zasięgał opinii prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Trzeba również podkreślić potrzebę zindywidualizowanego charakteru takiej oceny. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której skoncentrowane w czasie i mające powszechny charakter decyzje o zwolnieniu z zatwierdzania taryf wywołałyby znaczące podwyżki cen dla odbiorców finalnych. Działania takie byłyby również niezgodne z duchem i literą Prawa energetycznego. Zagrożenie wzrostem cen zaistnieje także wówczas, gdy „koszty przejścia” do rozwiniętego rynku (m.in. związane z restrukturyzacją kontraktów długoterminowych, tworzeniem systemów informacyjnych i informatycznych, prywatyzacją) będą przenoszone na odbiorców końcowych.

Zgodnie z postanowieniami cytowanego już artykułu 49 ustawy Prawo energetyczne, prezes URE uprawniony jest do cofania decyzji o zwolnieniu z obowiązku przedkładania taryfy do zatwierdzenia. W związku z tym ciąży na nim konieczność stałego monitorowania konkurencyjnego rynku energii elektrycznej oraz badanie, czy nadal są spełnione warunki uzasadniające wydanie tej decyzji. Wypada podkreślić, że decyzje administracyjne związane z wyżej przywołanym artykułem, będą także podejmowane „z urzędu”, a więc częstokroć wbrew interesom i woli danego przedsiębiorstwa energetycznego.

Warszawa, 30 czerwca 2000 r.

 

• Informacje o Urzędzie Regulacji Energetyki