Wnioski lub lekcja dla Polski

Posted By: Marcin 30 kwietnia 2013

Energia XXII – Ciepło, Elektroenergetyka, Gaz
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 86 (5556) 11 kwietnia 2000 r.

Wnioski lub lekcja dla Polski
Doświadczenia i trudności krajów Unii Europejskiej przy wdrażaniu Europejskiej Dyrektywy Gazowej

 

Już po raz czwarty mam okazję omawiać na łamach dodatku „Energia” problemy ustawodawstwa Unii Europejskiej dotyczące sektora gazowniczego. Problemy te stają się coraz bardziej interesujące a nawet pasjonujące, z tego powodu, że przygotowania do utworzenia wspólnego wewnętrznego rynku gazu ziemnego i jego liberalizacji wchodzą w decydującą, końcową fazę. To zagadnienie znajduje się na czele zagadnień polityki UE w sektorze gazowniczym i spowodowało wielką mobilizację przemysłów gazowniczych wszystkich krajów członkowskich Unii Europejskiej.

Do podstawowych bieżących zagadnień polityki gazowniczej Unia Europejska zalicza:

  • wdrożenie Europejskiej Dyrektywy Gazowej wraz z najważniejszymi wydarzeniami, które miały miejsce, takimi jak: 
    • opublikowanie w dniu 2 grudnia 1999 r. przez Radę Energetyczną Komisji Europejskiej bardzo ważnego raportu o wymogach harmonizacji postanowień EDG,
    • Forum ds. Regulacji Rynku Gazowego, które odbyło się w Madrycie w dniach 30 września i 1 października 1999 r.,
    • powstanie Grupy Roboczej do kontynuacji prac (tzw. Follow-up Group) oraz zapoczątkowanie dwustronnych kontaktów,
    • zaplanowanie opracowań dotyczących metodologii obliczania opłat za dostęp do sieci oraz raportu o współpracy operatorskiej systemów gazowniczych krajów członkowskich,

     

  • przygotowanie komunikatu o stanie bezpieczeństwa dostaw gazu do krajów UE,
  • poszerzenie UE na Wschód – rozpoczęcie i kontynuacja negocjacji z krajami kandydackimi,
  • rozbudowa Transeuropejskich Sieci (Gazowych w tym przypadku) tzw. TEN,
  • wprowadzanie konkurencji z uwzględnieniem w niej problemu konsolidacji firm gazowniczych,
  • aspekty polityki międzynarodowej – Bałkany, Azja Środkowa, analiza dostaw skroplonego gazu ziemnego – LNG z krajów Zatoki Perskiej,
  • rozwój sektora energii i jego wpływ na ochronę środowiska.

W kontekście tej polityki widać wyraźnie rolę, jaką odgrywa Europejska Dyrektywa Gazowa i jej wdrożenie.

Jak wiadomo, w dniu 10 sierpnia 2000 r. upływa termin transpozycji, czyli wprowadzenia postanowień Europejskiej Dyrektywy Gazowej (EDG) do ustawodawstwa poszczególnych krajów członkowskich UE.

Dla przypomnienia, pełny tytuł EDG brzmi: Dyrektywa 98/30/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. dotycząca wspólnych zasad wewnętrznego rynku gazu ziemnego.

Tę podstawową dyrektywę gazową poprzedziły trzy dyrektywy odnoszące się do przemysłu gazowniczego:

 

  • dyrektywa zwana „Dyrektywą o przejrzystości cen”, z dnia 29 czerwca 1990 roku, ustalająca procedurę unijną zapewniającą przejrzystość cen za gaz i za energię elektryczną dla końcowych odbiorców przemysłowych;
  • dyrektywa zwana „Dyrektywą tranzytową”, z dnia 31 maja 1991 roku, odnosząca się do tranzytu gazu ziemnego sieciami przesyłowymi;
  • dyrektywa zwana „Dyrektywą węglowodorową”, z dnia 30 maja 1994 roku, określająca warunki przyznawania i eksploatowania koncesji na prace rozpoznawcze, poszukiwawcze i wydobywcze węglowodorów.

EDG nie jest bezpośrednim aktem prawnym i można śmiało powiedzieć, że stanowi ona tylko wytyczne ramowe. Od każdego kraju i jego przemysłu gazowniczego zależy szczegółowe dostosowanie się do wymogów dyrektywy, biorąc pod uwagę specyficzne cechy danego przemysłu gazowniczego i jego otoczenia energetycznego.

Stwarzając ogólne zasady w ramach EDG, pozostawia ona krajom członkowskim i krajom kandydującym do UE pewną swobodę interpretacji uwzględniającą interesy ich przemysłów gazowniczych i interesy narodowe.

Krajom kandydującym UE stwarza możliwość derogacji w sprawach natychmiastowego lub późniejszego dostosowywania się do jej wymogów. Mogą te kraje w trakcie negocjacji prosić o okresy przejściowe, w czasie których na ogół część wymogów ustawodawstwa dotycząca sektora gazowniczego nie jest stosowana.

Polska i jej przemysł gazowniczy skorzystała z tej możliwości w listopadzie 1998 roku i poprosiła o trzyletni okres przejściowy dla niestosowania w tym czasie zasady pełnego, niedyskryminacyjnego dostępu stron trzecich do sieci, która jak wiadomo stanowi podstawowe narzędzie liberalizacji rynku gazowego.

Z podobnymi jednak i z innymi problemami borykają się nie tylko kraje kandydujące, ale również kraje członkowskie Unii Europejskiej na etapie jej przyjmowania i na etapie jej transponowania.

Zanim zostaną omówione procesy wdrożeniowe Dyrektywy Gazowej, ich przygotowanie, napotykane trudności w trakcie rozpoczętej transpozycji EDG w wybranych kilku krajach unijnych, charakteryzujących się posiadaniem dojrzałych przemysłów gazowniczych, przypomnijmy sobie pokrótce główne postanowienia EDG oraz ważne postanowienia nie do końca sprecyzowane, a które sprawiały i ciągle sprawiają, między innymi ze względu na interpretację, dużo trudności krajom członkowskim.

Krótka charakterystyka Europejskiej Dyrektywy Gazowej

EDG stosuje się do wszystkich działalności gazowniczych z wyjątkiem wydobycia gazu. Tak więc dotyczy ona przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego, w tym również w postaci skroplonej.

Dyrektywa wymaga, aby kraje członkowskie jako minimum ustaliły jako uprawnionych odbiorców elektrownie (ewentualnie elektrociepłownie) oraz dużych odbiorców przemysłowych. Jako próg początkowy ustalono zużycie gazu w wysokości 25 milionów m3 rocznie; po pięciu latach 15, a po 10 latach 5 milionów m3/rok. Odpowiednie minimalne otwarcie rynku gazowego wynosi kolejno 20%, 28% i 33%. Kraje unijne, jeżeli sobie tego życzą, mogą szerzej otwierać rynek.

Celem głównym jest utworzenie konkurencyjnego rynku gazowego, głównie poprzez wyzbycie się przez firmy gazownicze jakichkolwiek form dyskryminacyjnych w stosunku do użytkowników sieci gazowych. foto

EDG uprawomocnia funkcję użyteczności publicznej w ogólnym interesie ekonomicznym, a która ma dotyczyć głównie bezpieczeństwa i ciągłości dostaw, jakości usług i jakości cen oraz ochrony środowiska.

Powolny sposób otwierania rynku przewidziany przez EDG jest spójny z koniecznością uniknięcia zjawiska, kiedy operatorzy gazowi, którzy już zakupili gaz w ramach kontraktów bierz-lub-płać nie zostali brutalnie pozbawieni możliwości zbytu części zakontraktowanego gazu i aby w ten sposób nie zostali oni penalizowani.

EDG przewiduje dostęp stron trzecich do sieci, który praktycznie stanowi podstawowe i praktyczne narzędzie otwierania rynku.

Tak więc, aby odbiorcy uprawnieni mogli kupować gaz u wybranego dostawcy, który nie jest operatorem sieci przesyłowej i/lub dystrybucyjnej, zachodzi potrzeba, aby ten operator sieci umożliwił dostęp do sieci, oczywiście na zasadzie odpłatności.

Kraje członkowskie mają do wyboru dwie opcje dostępu do sieci, a mianowicie dostęp negocjowany, oparty o dobrowolne porozumienie handlowe i dostęp regulowany, oparty o procedurę regulacyjną na bazie publikowanych taryf.

EDG przewiduje jednak możliwość odmowy dostępu stron trzecich z wielu powodów; do najważniejszych można zaliczyć: brak przepustowości, trudności przy realizacji kontraktów bierz-lub-płać, zapewnienie bezpieczeństwa i ciągłości dostaw, trudną sytuację ekonomiczną i finansową firmy gazowniczej, pokrycie powyżej 75% ogólnego zapotrzebowania przez jednego dostawcę.

Jako ważny wymóg dyrektywa przewiduje rozdzielenie wewnętrznych kont poszczególnych działalności przedsiębiorstwa gazowniczego w jego rachunkowości, co najmniej dla przesyłu, dystrybucji i magazynowania oraz dla skonsolidowanych działalności niegazowniczych.

Wszystkie wymagania EDG, a zwłaszcza te dotyczące otwierania rynku i dostępu stron trzecich oraz rozdzielenia kont, wymagają szerokiej i otwartej koncertacji czyli przemyśleń w przemysłach gazowniczych.

Jest rzeczą oczywistą, że przyjmując wymogi UE i wdrażając jej Dyrektywę Gazową nie należy odrzucać wszystkiego, co do tej pory umożliwiało dobre funkcjonowanie przemysłu gazowniczego i przynosiło realne korzyści.

W obecnej chwili unijne struktury europejskie powodują poszerzenie rynku gazowego w oparciu o nowe zasady przedstawione w EDG. To poszerzanie rynku gazowego konkretyzuje się w krajach unijnych w postaci przygotowania i głosowania nowych aktów prawnych oraz przyjmowania i stosowania różnych przepisów regulacyjnych. Nowe organizacje przemysłów gazowniczych, które powstaną po wdrożeniu EDG, powinny poprzez wprowadzenie pewnych elementów konkurencyjności poprawić usługi i obniżyć ceny gazu dla odbiorców przemysłowych, co wpłynie na konkurencyjność krajowych produktów przemysłowych. Oczywiście poprzez uznanie za odbiorców uprawnionych zakładów dystrybucyjnych korzyści wynikające z EDG mogą być przenoszone również na inne kategorie odbiorców, na odbiorców domowych i handlowych.

Niektóre kluczowe problemy niedostatecznie sprecyzowane w Dyrektywie Gazowej

Takich problemów do rozwiązania na etapie wdrażania dyrektywy jest dosyć dużo, a do najważniejszych należą:

 

  • zredefiniowanie zobowiązań z tytułu usług użyteczności publicznej,
  • rozdzielenie kont na specyficzne działalności w powiązaniu z dostępem do informacji czasem wrażliwych z punktu widzenia handlowego zwłaszcza w przedsiębiorstwach zintegrowanych,
  • taryfy i opłaty za dostęp do sieci oraz z tytułu przygranicznych dostaw gazu,
  • definicje „podstawowych warunków handlowych” za dostęp w każdym kraju unijnym,
  • dostęp do podziemnych magazynów gazu oraz do gazociągów złożowych i ekspedycyjnych,
  • kontrakty typu „bierz-lub-płać” już zawarte i przyszłościowe,
  • współpraca operatorów systemów gazowniczych, problemy przepustowości (rezerwy, wąskie gardła itp.),
  • harmonizacja przepisów technicznych i bezpieczeństwa oraz norm technicznych,
  • uznanie za odbiorców uprawnionych elektrociepłowni i przedsiębiorstw dystrybucji gazu,
  • postanowienia dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa dostaw gazu,
  • tak zwane „rynki gazowe wschodzące” krajowe i regionalne.

Prace wdrożeniowe Europejskiej Dyrektywy Gazowej

Pytanie, jakie się teraz nasuwa, to w jaki sposób i jakie podejście zastosowała UE i kraje członkowskie, aby dokonać transpozycji EDG?

Zastosowane podejście opierało się na następujących działaniach:

 

  • prowadzeniu ciągłego dialogu na różnych poziomach – kraje, przemysły gazownicze, organizacje konsumentów itd., poprzez:
  • organizowanie wielostronnych zebrań krajów członkowskich (pierwsze odbyło się 22 października 1998 r.) oraz dwustronnych spotkań Komisji Europejskiej z Zespołami Krajowymi tzw. Team Countries,
  • organizowanie bezpośrednich dwustronnych spotkań komisji z przemysłami gazowniczymi,
  • utworzenie w krajach członkowskich Grup Roboczych śledzących postępy wdrożeniowe,
  • ustalenie tzw. siatki transpozycji, czyli harmonogramu prac oraz przygotowanie konspektów dyskusyjnych i opracowań, z których najważniejsze dotyczy opłat za dostęp stron trzecich do sieci,
  • zorganizowanie specjalnego Forum ds. Regulacji Rynku Gazowego, które doprowadziło do utworzenia w dniu 7 marca 2000 r. Rady Regulatorów Sektora Energii, niezwykle ważnej instytucji na etapie postwdrożeniowym.

Opisując doświadczenia krajów UE przy transponowaniu i wdrażaniu EDG zwrócimy zasadniczo uwagę na przemysły gazownicze Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Niemiec i Włoch, to jest krajów, gdzie wdrażanie EDG przysparza najwięcej pracy i trudności i których doświadczenia mogą być dla Polski pouczające i pożyteczne. Ale nie pominiemy także pozostałych dosyć interesujących krajów unijnych, takich jak Austria, Dania, Finlandia, Irlandia czy Szwecja.

Wielka Brytania, pomimo że nie osiągnęła jeszcze całkowicie pełnej zgodności swego ustawodawstwa z EDG, znajduje się najbliżej tego celu i można jej rynek gazowy traktować już jako liberalny. Wynika to m.in. z odrębnej sytuacji (30 dostawców taniego gazu ziemnego z ponad 80 złóż i prawie odizolowany system gazowniczy) aniżeli sytuacja krajów członkowskich na kontynencie europejskim, które w przeważającym stopniu uzależnione są od dostaw droższego gazu ziemnego z importu.

Jeżeli chodzi o Portugalię i Grecję, to zaliczane są one do tzw. wschodzących regionów z powstałymi niedawno przemysłami gazu ziemnego, a więc korzystającymi z pewnych ulg i odstępstw.

Czas wdrażania EDG został określony na dwa lata od daty wejścia jej w życie i obowiązywania w dniu 10 sierpnia 1998 r. do dnia 10 sierpnia tego roku. Ogólny proces transpozycji ma być tak prowadzony, aby uniknąć frustracji przy dostosowywaniu się do jej wymogów.

Wprowadzanie jej do ustawodawstwa krajów członkowskich oznacza progresywną liberalizację rynków gazowych przy uwzględnieniu zasad subsydiarności, czyli pomocniczości oraz warunków narodowych. Zasada pomocniczości nie może jednak przeszkadzać w konsekwentnym i spójnym transponowaniu EDG we wszystkich krajach unijnych, obecnych jak również w przyszłych krajach członkowskich. Zgodnie z tą zasadą EDG pozostawia krajom członkowskim swobodę odnośnie do szczegółowego wprowadzania w życie ramowych przepisów i wymogów dyrektywy i daje im możliwość utrzymania istniejącego lub wybór nowego systemu najlepiej odpowiadającego konkretnej sytuacji, w szczególności systemu dotyczącego zaopatrzenia danego kraju w gaz ziemny.

Ogólnym celem EDG jest stworzenie wspólnego pojedynczego rynku gazowego, a nie piętnaście lub więcej (w przypadku nowych członków) mniej lub bardziej zliberalizowanych rynków krajowych. Dyrektywa ma również stworzyć warunki umożliwiające obniżenie cen za gaz ziemny dla odbiorców oraz kosztów funkcjonowania przemysłów gazowniczych.

W związku z wdrażaniem EDG przemysły gazownicze muszą dostosowywać się do zmieniających się warunków rynkowych. Są one bowiem odpowiedzialne za praktyczne i konstruktywne jej transponowanie do ustawodawstwa krajowego. Nieraz pociąga to za sobą w wielu krajach prawdziwą rewolucję organizacyjną, instytucjonalną i techniczną. Restrukturyzowane są przemysły gazownicze, tworzone są nowe wydziały dla nowo powstających działalności, redagowane są i zatwierdzane nowe akty prawne oraz powstają instytucje do spraw regulacji.

Jest sprawą oczywistą, że nowe otoczenie i nowe warunki zmuszą przemysły gazownicze do skierowania się w stronę odbiorców i w stronę usług, ponieważ odbiorcy spodziewać się będą teraz zmian na lepsze oraz korzyści. Odbiorcy staną się bardziej świadomi ponoszonych kosztów. Poszczególne przemysły gazownicze unijne nie będą mogły dłużej nadużywać swych pozycji dominujących, ponieważ znajdą się w otoczeniu konkurencyjnym.

Każdy z wybranych przez nas krajów członkowskich znajduje się na różnym stopniu zaawansowania prac wdrożeniowych EDG.

Komisja Europejska zachęca obecnie kraje członkowskie do wypełniania w ich narodowych ustawodawstwach luk, na ogół prawnych, spowodowanych przez dyrektywę oraz luk pozostawionych w samej dyrektywie, a wszystko to w celu stworzenia zdrowych zasad ramowych regulacji.

Pierwszym krokiem do osiągnięcia tego zadania jest według Komisji Europejskiej opublikowanie opracowania o taryfach gazowych za dostęp do sieci; począwszy od sierpnia 2000 r. Komisja ma zamiar ogłaszać opłaty za dostęp w walucie euro w Internecie, pragnąc w ten sposób doprowadzić do konwergencji cen za usługi przesyłania gazu.

Już obecnie rozwiązanie problemu dostępu stron trzecich do sieci hamuje rozwój konkurencji w dostawach gazu; przykładem są trudności w uruchomieniu giełdy gazowej tzw. trading hub w Zeebrugge w Belgii.

Stwierdzono również na etapie wdrażania EDG, że wymagania odnośnie do jakości gazu ziemnego oraz certyfikaty zgodności mogą stanowić ukryte przeszkody na drodze do wprowadzania konkurencji.

Rola instytucji do spraw regulacji sektora gazowniczego

Jak to stwierdziliśmy powyżej, Komisja przykłada bardzo dużą wagę do spraw regulacji i instytucji, które się nią zajmują.

Wprowadzanie w życie wymogów dyrektywy poprzez wydawanie nowych aktów prawnych, tworzenie instytucji regulacyjnych, dokonywanie wyboru formuły dostępu do sieci, obliczanie opłat i ustalanie warunków na ten dostęp, nominowanie uprawnionych odbiorców, określanie stopni otwierania rynków, rozdzielanie kont na różne działalności itp. – trwa obecnie.

Po tym okresie, zdaniem Komisji Europejskiej, podstawową rolę dotyczącą przestrzegania wymogów EDG i kontrolowania procesów liberalizacji rynku gazowego przejąć powinny instytucje regulatorów (urzędy, biura czy komisje ds. regulacji).

Miarą znaczenia regulatorów są postanowienia zwołanego w dniach 30 września i 1 października 1999 r. Forum ds. Regulacji Rynku Gazowego, które zapoczątkowało tzw. Proces Madrycki; jego wnioski doprowadziły do powstania w dniu 7 marca 2000 r. Rady Regulatorów Sektora Energii, której celem jest promowanie rozwoju oraz regulacji rynków elektroenergetycznego i gazowego. Na razie reprezentowanych jest w jej łonie dziewięć krajów (Belgia, Finlandia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Portugalia, Szwecja, Wielka Brytania i Włochy; pozostałych sześć krajów (Austria, Dania, Francja, Grecja, Luksemburg i Niemcy) z różnych powodów opóźniły swoje uczestnictwo.

Wszystko wskazuje na to, że instytucje do spraw regulacji staną się siłami napędowymi w promowaniu rozwoju rynku gazowego i w wprowadzaniu na nim zasad konkurencji.

Celem forum było ułatwianie tworzenia pojedynczego wspólnego rynku oraz wymiana doświadczeń pomiędzy regulatorami.

Na Forum Regulacyjnym przedyskutowano wiele niejasnych i sprawiających trudności kwestii, takich jak: dostęp regulowany w porównaniu z dostępem negocjowanym lub nawet stosowanie naraz obu metod dostępu, struktury rozdzielenia kont w odniesieniu do prowadzonej regulacji, kwestię czy konkurencja ma prowadzić do publikowania wszystkich danych, ostatnio zaistniałe trendy dotyczące koncentracji czyli konsolidacji firm w porównaniu z potrzebami osiągania wystarczającej liczby firm gazowych na rynku, kluczowa rola regulatorów, warunki dostępu do sieci i opłaty, niebezpieczeństwa pochodzące z zasady pomocniczości, wzajemne stosunki pomiędzy regulacjami krajów członkowskich oraz prawami unijnymi dot. konkurencji, rola magazynów gazu, w tym tzw. strategicznych oraz koordynacja w zakresie bezpieczeństwa dostaw gazu. Z praktycznych zagadnień przedyskutowano problemy: handlu przygranicznego gazem, przepustowość Interconnectora (gazociągu łączącego Anglię z kontynentem europejskim) oraz koszty tranzytu.

Przegląd aktualnego stanu prac nad wdrożeniem Europejskiej Dyrektywy Gazowej

 

Rok Austria Belgia Dania Finlandia Francja
2000 100 47 61,6 90 20
2008 100 66 65 90 33
Rok Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Luksemburg
2000 0 62 46 75 43,4
2008 33 100 100 81 80
Rok Niemcy Portugalia Szwecja W. Brytania Włochy
2000 100 0 47 100 36
2008 100 33 59 100 44

Teraz postaramy się przedstawić pokrótce obecny stan zaawansowania prac i przygotowań do wdrożenia EDG w prawie wszystkich krajach członkowskich UE z wyjątkiem Luksemburga, Grecji i Portugalii.

Niestety, nie posiadamy dla każdego z tych krajów pełnego obrazu sytuacji, ze względu na trwający proces transpozycji i wstrzemięźliwość krajów odnośnie do publikowania danych oraz ze względu na stosowaną zasadę pomocniczości, dającą poszczególnym krajom możliwości korzystania z szerokiego zakresu dyskrecji, jeżeli chodzi o postęp i stan wdrożenia EDG. Jak wiadomo, krajom unijnym pozostało mniej niż pięć miesięcy do zakończenia tego procesu.

Ostatnio przeprowadzona ocena Dyrektoriatu Generalnego Transportu i Energii (TREN) Komisji Europejskiej pozwalają na stwierdzenie, że przewidywany postęp w otwieraniu rynku gazowego – oczywiście powiązany z dostępem stron trzecich – będzie przebiegał szybciej, aniżeli tego się spodziewano. I tak w roku 2000 wyniesie on średnio dla całej piętnastki UE aż 70,5%, a w 2008 roku (10 lat po wejściu w życie EDG) 80,5%.

Zestawienie w tabelce ilustruje najlepiej ten trend w otwieraniu rynku gazowego (w % ogólnego zapotrzebowania krajowego na gaz ziemny).

W Austrii rząd zaproponował szybką i pełną liberalizację obu rynków: elektroenergetycznego i gazowego. Projekt ustawy przemysłu gazowniczego został przedstawiony do skonsultowania w lipcu 1999 r. Przewiduje się w nim stuprocentowe otwarcie rynku od 2000 roku oraz w wysokim stopniu poddany regulacji negocjowany dostęp stron trzecich do sieci. Jeżeli chodzi o rozdzielenie działalności to sprowadza się ono do rozdzielenia kont; transakcje pomiędzy firmami są już dokonywane w formie rozdzielonej. Zasadnicze zaadresowane kwestie dotyczą dostępu do systemu, kontraktów bierz-lub-płać, otwierania rynku i odbiorców uprawnionych. Decyzje dotyczące odmowy dostępu do systemu będą w zakresie kompetencji rządu federalnego.

W Belgii Prawo Gazowe zostało uchwalone 22 kwietnia 1999 r. Przewiduje ono stopniowe otwieranie rynku do pełnego 100% w 2010 roku; w 2000 r. wyniesie ono 47% w 2003 r., 49% w 2006 r. i 66% w 2008 r. Stosowany będzie negocjowany dostęp do sieci. Dla stosowania powyższego prawa wydane zostaną królewskie dekrety wykonawcze.

W Danii w przygotowaniu znajduje się projekt prawa gazowego, który powinien być gotowy na początku 2000 r. Najprawdopodobniej będzie zaproponowany negocjowany dostęp do sieci, z tym że ma być ustalona górna granica otwierania rynku. W chwili obecnej prowadzony jest proces restrukturyzacji przemysłu gazowniczego.

W Finlandii został przygotowany akt prawny w formie ustawy gazowej i przesłany wczesną jesienią 1999 r. do parlamentu. Przewiduje on prawie pełne otwarcie rynku przy posiadaniu tylko jednego (do tej pory) dostawcy gazu ziemnego, to jest Gazpromu. Planuje się oryginalną formę pozarynkowej konkurencji tzw. after markets competition. Nie zdecydowano na razie formy dostępu stron trzecich do sieci.

Francja zasługuje może na większą uwagę ze względu na wiele podobieństw pomiędzy polskim i francuskim przemysłem gazowniczym. Francja wykazuje dużą powściągliwość w otwieraniu swego rynku gazowego, jednak jej stanowisko pozostaje w zgodzie z wielkościami minimalnymi otwierania rynków wymaganymi przez Dyrektywę Gazową. Ciekawe było też podejście rządu do sprawy transponowania EDG do ustawodawstwa francuskiego, biorąc pod uwagę istnienie jednej monopolistycznej firmy gazowej i niezwykle łagodnego systemu regulacji. W dniu 18 czerwca 1999 r. w ramach przygotowań rząd francuski opublikował Białą Księgę pt. „W kierunku przyszłej organizacji francuskiego przemysłu gazowniczego”, której celem zasadniczym było stymulowanie dyskusji pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami w kraju (władzami, związkami zawodowymi, stowarzyszeniami konsumentów i firmami gazowniczymi). Synteza wszystkich reakcji i opinii posłużyła jako podstawa dla przygotowywanego projektu ustawy gazowniczej; 19 listopada 1999 r. Ministerstwo Przemysłu ogłosiło jej tekst, który powinien być przesłany do parlamentu na początku tego roku.

Przewiduje on m.in. zniesienie częściowego monopolu na import i eksport Gaz de France i dyskryminacyjnych zezwoleń na budowę gazociągów. Gaz de France powinien zostać przekształcony spółkę handlową i już w tym roku mogłaby się rozpocząć jego częściowa prywatyzacja oparta o otwarcie kapitałowe.

Zasada dostępu do sieci i rozdzielanie kont pozostają w pełnej zgodzie z wymogami EDG. Jeżeli chodzi o rodzaj dostępu, Francja ma przyjąć rozwiązanie połowiczne pomiędzy regulowanym i negocjowanym dostępem, tzn. podstawowa część będzie regulowana, a pozostałe warunki będą negocjowane. W odniesieniu do kwestii uprawnionych odbiorców stanowisko Francji jest zgodne z EDG, z tym że zakłady dystrybucyjne nie będą traktowane co najmniej w pierwszym okresie jako tacy.

Po promulgowaniu najpierw ustawy elektroenergetycznej UE zostanie przedstawiona Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi ustawa gazownicza, która ma być uchwalona przed, a najprawdopodobniej tuż po 10 sierpnia 2000 r. Po jej przyjęciu zostanie utworzona Komisja ds. Regulacji Energii Elektrycznej i Gazu.

W Hiszpanii została uchwalona cała seria aktów prawnych i regulacyjnych, z których najważniejszymi są Dekret Królewski i Ustawa Węglowodorowa z września 1998 r. Przewidziane jest stopniowe otwieranie rynku dla odbiorców uprawnionych zużywających powyżej 10 milionów m3 rocznie (od kwietnia 1999 r.), powyżej 5 milionów (od stycznia 2000 r.), powyżej 3 milionów (od stycznia 2003 r.) do pełnego 100% otwarcia w 2008 r.

Dostęp do sieci będzie regulowany, jednakże publikowane taryfy za usługę mają charakter orientacyjny. Na rynku mają działać firmy przesyłowe, dystrybucyjne i do spraw obrotu gazem, tzw. marketerzy; ci ostatni mogą kupować gaz z każdego źródła, ale sprzedawać mają prawo tylko odbiorcom uprawnionym. Jeżeli chodzi o zagadnienie rozdzielenia działalności, to będzie to rozdzielenie strukturalne.

W Holandii projekt ustawy gazowniczej został przesłany do parlamentu i jest obecnie przedmiotem dyskusji; przewiduje się jej wejście w życie na początku 2000 roku. Zgodnie z projektem ustawy otwarcie rynku wyniesie 46% w 2000 r. (odbiorcy uprawnieni zużywający powyżej 10 milionów m3), 64% w roku 2003 (zużycie roczne odbiorcy uprawnionego powyżej 170 tysięcy m3, co praktycznie oznacza prawie pełną deregulację rynku) oraz 100% w 2008 r. Holandia przyjmuje u siebie zasadę negocjowanego dostępu do sieci. Taryfy na dostęp stosują metodologię hybrydową, tzn. są one zależne od dystansu (stała opłata za wejście do systemu i opłata zależna od odległości przesyłania) oraz opłata typu znaczka pocztowego w sieci dystrybucyjnej. Państwowa firma Gasunie jest krytykowana przez UE za zbyt wysokie taryfy transportowe i za wymagania godzinowego bilansowania gazu przez strony trzecie otrzymujące dostęp do sieci. Jeżeli chodzi o problem rozdzielenia kont czy działalności, to Holandia wybrała podejście administracyjne, czyli rozdzielenie fizyczne działalności, a nie rozdzielenie kont poszczególnych działalności.

Irlandia jest krajem, który poprzez Ustawę Energetyczną z 1995 r. wprowadził konkurencję dla odbiorców zużywających ponad 25 milionów m3 rocznie. Zostały przygotowane nowe, zrewidowane dyrektywy ministerialne dotyczące warunków opłat i usług za regulowany dostęp do sieci i powinny były zostać podane do wiadomości pod koniec 1999 r. Jedyna w kraju firma gazownicza Bord Gais Eirean osiągnęła porozumienie odnośnie taryf przejściowych. W przygotowaniu przez tę firmę znajduje się projekt kodeksu eksploatacji sieci.

W Niemczech wdrożenie nowego Prawa Energetycznego, które weszło w życie 29 kwietnia 1998 r., zakończyło okres monopolu, z którego korzystało ponad 700 zakładów użyteczności publicznej tzw. Stadtwerke. Zostało znowelizowane prawo przeciwko ograniczeniom konkurencji i zostały zniesione: wyłączne prawa koncesyjne oraz porozumienia demarkacyjne. Za datę pełnego otwarcia rynku można uznać powyższą datę, z tym że ciągle brakuje niektórych aktów prawnych dotyczących np. rozdzielenia kont czy działalności, zasady wzajemności oraz definicji głównych warunków handlowych. Rozpoczęto w Niemczech formalne negocjacje pomiędzy stowarzyszeniami dostawców gazu BGV i VKU oraz stowarzyszeniami użytkowników gazu VIK i BDI w celu osiągnięcia dobrowolnego porozumienia dotyczącego opłat za dostęp do sieci stron trzecich. Doprowadziły one do zredagowania wstępnego projektu w kwietniu 1999 r. określającego model taryfowy za dostęp do sieci, który został przedłożony Ministerstwu Spraw Gospodarczych do zatwierdzenia w I kwartale 2000 r. Niemcy wybrały opcję rozdzielenia kont poszczególnych działalności oraz opcję negocjowanego dostępu stron trzecich do sieci. foto

Szwecja posiada na razie słabo rozwinięty przemysł gazowniczy, ale również przygotowuje się do wdrożenia EDG. Specjalny niezależny komitet przygotował dla rządu raport oceny sytuacji ustawodawczej, natomiast sama ustawa gazownicza spodziewana jest na wiosnę 2000 roku. Jeżeli chodzi o dostęp do sieci, to najprawdopodobniej będzie on regulowany, nastąpi rozdzielenie kont natomiast własność i zarządzanie zostanie zintegrowane. Wybrane zasady definicji odbiorców uprawnionych pozwolą na 47% otwarcie rynku gazowego, lecz w przypadku uprawnienia zakładów dystrybucyjnych może dojść do pełnego 100% otwarcia.

We Włoszech przemysł gazowniczy jest bardzo złożony i posiada tradycyjnie monopolistyczny charakter; na rynku dominują trzy firmy: ENI i Snam (przesył i obrót gazem) oraz Italgas (dystrybucja gazu). Oprócz nich na rynku występują firmy z sektora elektroenergetycznego zajmujące się wydobyciem i importem gazu, a mianowicie Enel i Edison Gas. Dlatego przygotowania do transponowania EDG są tutaj najeżone stosunkowo dużymi trudnościami, tym większymi, iż rośnie szybko zapotrzebowanie, które w 2008 r. ma osiągnąć około 90 miliardów m3 gazu ziemnego. We Włoszech działa wiele organów regulacyjnych, z których najważniejszym jest Urząd Regulacji Energii Elektrycznej i Gazu (Autorita per l’Energia elettrica e il gas) utworzony uchwałą parlamentu w listopadzie 1995 r.; rozpoczął on normalną pracę w kwietniu 1997 r. 14 lutego 2000 r. włoski rząd przesłał do parlamentu projekt dekretu o wdrożeniu EDG, który poczytaniu i dyskusjach w specjalnej komisji ma zostać przekształcony pod koniec maja w ustawę. Zasadnicze postanowienia dekretu idą w kierunku ustanowienia maksymalnych kontyngentów czyli tzw. quotas na rynku gazowym umożliwiających wchodzenie na niego nowych firm. Ustalone quotas dla ENI wyniosą 70% (import i wydobycie) i 50% na sprzedaż gazu na rynku. Dalsze postanowienia dekretu dotyczą rozdzielenia nie kont, a działalności obecnych firm i powstanie firm zajmujących się osobno przesyłem, dystrybucją i obrotem gazem. Dostęp stron trzecich do sieci będzie regulowany w oparciu o Kodeks sieciowy. Rozszerzony zostanie w stosunku do EDG zakres uprawnionych odbiorców prowadząc do otwarcia rynku rzędu 36% (EDG 20%) w 2000 r. i kolejno 38% (EDG 33%) w 2003 r. i 44% (EDG 33%) w 2008 roku. Proponowane zużycie uprawnionych odbiorców 200 tysięcy m3 rocznie począwszy od 2003 r. powoduje natychmiastowe otwarcie rynku włoskiego rzędu 65%. ENI posiada też monopol na podziemne zbiorniki gazu (koncesje na 99% ogólnej pojemności magazynowej w kraju i prawdopodobnie utrzyma go do 2020 r., tj. do chwili wygaśnięcia koncesji. Nowi importerzy gazu powinni posiadać pojemności magazynowe rzędu 10% rocznej ilości importowanego gazu.

Jak już powiedzieliśmy, Wielka Brytania nie stanowi reprezentatywnego kraju, ponieważ postanowienia EDG wdrożone tutaj zostały przed jej ukazaniem się w 1998 r. Rynek gazowy w swej części przesyłowej i dystrybucyjnej jest w pełni zliberalizowany od 22 maja 1998 roku. Stwierdza się jednak, że oficjalne wdrożenie EDG do brytyjskiego ustawodawstwa nie będzie wymagało wcale lub tylko niewielkich prac nowelizacyjnych.

Reasumując stan przygotowań do wdrożenia EDG, można z całą pewnością stwierdzić, iż prawie we wszystkich krajach są już opracowane struktury legislacyjne bądź znajdują się na ukończeniu.

Jednak można również powiedzieć, że pomimo wysiłków rządów i przemysłów gazowniczych oraz wyraźnie osiągniętych postępów jeszcze wiele pozostaje do zrobienia dla osiągnięcia naprawdę konkurencyjnego i rzeczywiście wspólnego rynku gazowego Unii Europejskiej. Niemniej jednak to, co do tej pory zostało już osiągnięte, może w wielu przypadkach służyć przykładem dla krajów przygotowujących się do szybkiego wejścia do UE, a wśród nich dla Polski.

Wnioski i lekcja dla Polski

Dotychczasowe najważniejsze doświadczenia, jakkolwiek niekompletne, uzyskane w procesie wdrażania EDG w wybranych krajach członkowskich UE można przedstawić w następujący sposób:

 

  • dostęp stron trzecich do sieci (popularnie znany jako TPA, z ang. Third Party Access) oraz rozdzielenie kont lub działalności stanowią najistotniejsze postanowienia EDG. Zidentyfikowane w procesie wdrażania zagadnienia, odnoszące się do szeroko pojętych zasad regulacji to: rodzaj dostępu, jego koszt, dostęp do gazociągów przygranicznych, dostęp do zbiorników magazynowych gazu, zobowiązania z tytułu usług użyteczności publicznej, rezerwowanie przepustowości gazociągów i warunki dla odmowy dostępu, administracyjne, czyli prawne rozdzielenie działalności (np. w postaci nowych firm przesyłowych czy dystrybucyjnych) lub rozdzielenia kont na poszczególne działalności oraz zagadnienie dostępu do tajnych informacji czy danych,
  • unijne przemysły gazownicze na ogół przychylają się do możliwie ograniczonej tzw. miękkiej regulacji z różnymi podejściami do tego problemu; i tak niemiecki przemysł gazowniczy pragnie uniknąć nowej regulacji, podczas gdy w Wielkiej Brytanii rząd ustanowił niezwykle mocną regulację (Urząd Regulacji OFGEM),
  • kraje unijne dochodzą do wniosku, że regulacja powinna być prosta, stosowna i kompetentna oraz możliwie tania, aby uniknąć dodatkowych kosztów ponoszonych przez operatorów na rynku gazowym,
  • niektóre przemysły gazownicze podkreślają potrzebę rozróżnienia dwu rynków gazowych: rynku z systemem gazociągów przesyłowych, wysokociśnieniowych, który może dyktować swoje prawa oraz rynku z sieciami dystrybucyjnymi, na którym zachodzi potrzeba zarządzania nim, kształtowania go,
  • stwierdza się obecnie brak występowania jednolitego wyboru rodzaju dostępu do sieci przez kraje członkowskie, tak jak tego spodziewano się w momencie wchodzenia w życie EDG; wtedy myślano, że negocjowany dostęp do sieci będzie opcją generalną. Dzisiaj wydaje się, że oba rodzaje, negocjowany i regulowany, będą stosowane. Niektóre kraje jak Hiszpania, Irlandia, Szwecja i Włochy wybrały opcję regulowanego dostępu do sieci, a są także kraje jak np. Francja, które myślą wprowadzić mieszany dostęp, częściowo regulowany i częściowo negocjowany,
  • w krajach unijnych występuje szeroka jednomyślność odnośnie do zagadnienia rozdzielenia czyli z ang. unbundling. Dla większości tych krajów rozdzielenie oznacza rozdzielenie kont poszczególnych działalności (taki jest zresztą wymóg EDG), a nie rozdzielenie zarządzania tymi działalnościami. Dwa wyjątki stanowią Hiszpania i Wielka Brytania, które wybrały rozdzielenie strukturalne; we Włoszech rozpatrywany jest też inny rodzaj rozdzielenia, a mianowicie rozdzielenie pośredniczące,
  • kraje członkowskie podkreślają ciągle potrzebę stosowania różnego podejścia do zagadnienia opłat za usługi przygranicznych dostaw gazu i energii elektrycznej; te opłaty do tej pory nie istnieją w przemysłach gazowniczych, ale są wprowadzane, wzorując się na sektorze elektroenergetycznym,
  • w odniesieniu do zagadnienia odmowy dostępu do sieci trwają w unijnych przemysłach gazowniczych dyskusje nt. odpowiedniej definicji przepustowości. W szczególności nie rozwiązanym do tej pory problemem jest czy brak przepustowości z powodu już zakontraktowanej lub brak technicznej przepustowości może być powodem do odmowy dostępu do sieci. Uważa się, że dla rynku w pełni otwartego i kiedy bezpieczeństwo dostaw gazu nie jest zagrożone i nawet jeżeli przepustowość jest przyznana istnieje ciągle możliwość sprzedaży niewykorzystanej przepustowości na zasadach przerywanych dostępów do sieci. Jednakże na rynku gazowym z zagrożeniem bezpieczeństwa dostaw gazu powyższe rozwiązanie nie powinno być stosowane,
  • zagadnienie ochrony tajnych informacji w oparciu o postanowienia EDG jest jasne dla większości krajów członkowskich chociaż jeden z tych krajów popiera ideę dobrowolnego wprowadzenia braku dostępu do informacji, czyli formułę tzw. muru chińskiego, a to w celu uniknięcia błędnej interpretacji, co stanowi naprawdę tajną informację,
  • na podstawie doświadczeń USA i Wielkiej Brytanii zagadnienie kontraktów bierz-lub-płać stanowi dla wielu krajów unijnych poważny problem występujący w procesie liberalizacji rynku gazowego. Jak wiadomo operatorzy amerykańscy i brytyjscy musieli renegocjować ze swoimi dostawcami gazu, co doprowadziło po obu stronach i dla samych krajów do poważnych strat,
  • dostęp do zbiorników magazynowych jest zgodnie z protokołem Rady Energetycznej Komisji Europejskiej interpretowany przez kraje unijne jako potrzebny, jeżeli istnieje techniczne uzasadnienie, że jest on potrzebny dla dostępu do sieci przesyłowych i dystrybucyjnych.

Po przedstawieniu tego wachlarza doświadczeń unijnych przemysłów gazowniczych w trakcie transponowania EDG przejdziemy teraz do omówienia możliwości ich wykorzystania w aspekcie naszego ustawodawstwa i naszego stanowiska negocjacyjnego.

Istnieje szansa i nie wyklucza się obecnie, że zgoda na instytucjonalne reformy Unii Europejskiej, jak i ratyfikacja rozszerzenia UE mogą zbiec się w czasie z datą, którą rząd Polski wyznaczył sobie jako datę naszego wstąpienia do tej organizacji. Teraz sprawa dotrzymania tej daty wstąpienia zależy od Polski, która posiada jak wiadomo największe z krajów kandydackich zaległości w dostosowaniu swego ustawodawstwa do ustawodawstwa Unii Europejskiej. Również w sektorze energii, w tym w przemyśle gazowniczym istnieją obszary legislacyjne, które wymagają prac harmonizacyjnych.

Stanowisko Polski odnośnie przyjęcia postanowień EDG jest powszechnie znane: trzyletni okres przejściowy dla stosowania podstawowego narzędzia liberalizacji rynku gazowego, jakim jest dostęp stron trzecich do sieci. Nasze ustawodawstwo stosuje rozwiązanie restrykcyjne, a w opinii Komisji Europejskiej nawet dyskryminacyjne, ograniczając dostęp do sieci dla gazu wydobywanego w kraju. To ograniczenie stwarza w przyszłości możliwości powstawania pewnych zawiłości interpretacyjnych odnośnie pochodzenia gazu, nie mówiąc o tym, że w obecnej sytuacji jednego producenta gazu taki dostęp do sieci praktycznie nic nie oznacza. Nasze ustawodawstwo nie jest precyzyjne, jeżeli chodzi o uprawnionego odbiorcę, nie określając jego charakteru i rodzaju, a tylko wielkość rocznego zużycia gazu.

W przeciwieństwie do postanowień EDG, nasze prawodawstwo nie daje żadnego uprzywilejowania dla odbiorców gazu z sektora elektroenergetycznego (elektrownie, elektrociepłownie), chociaż jest to sektor, na który gazownictwo bardzo liczy w swoim rozwoju. W procesie wdrażania EDG w krajach unijnych podnosi się problem uznawania przedsiębiorstw dystrybucji gazu za uprawnionych odbiorców. Wiąże się to z daniem im prawa wyboru najtańszego dostawcy gazu i jednocześnie dostępu do sieci przesyłowych. Dzięki temu rozwiązaniu korzyści pochodzące z zakupu tańszego gazu będą przenoszone zwłaszcza na odbiorców domowych i handlowych. Wymóg naszego ustawodawstwa dotyczący obowiązkowych 90-dniowych zapasów gazu przez przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją gazu nie znajduje potwierdzenia w ustawodawstwie UE i mógłby według ekspertów stanowić bariery dla powstawania nowych zakładów dystrybucji gazu.

Śledzenie procesu wdrażania EDG i wyciąganie z niego wniosków jest dla nas szczególnie ważne, ponieważ w momencie naszego wejścia do UE, spodziewanego na początek 2003 roku, wszystkie zdobycze ustawodawcze UE, czyli tzw. acquis communautaire dotyczące sektora gazowniczego, a przede wszystkim EDG oraz dyrektywy poprzednie, takie jak Dyrektywa o przejrzystości cen za gaz i za energię elektryczną, Dyrektywa o tranzycie i Dyrektywa o węglowodorach muszą zostać transponowane do polskiego ustawodawstwa.

Zadanie to mogą nam ułatwić doświadczenia z identyfikowania trudnych wymogów i metody przygotowawcze dla wdrożenia dyrektyw gazowych specjalnie EDG, zastosowane przez kraje członkowskie w tym dwuletnim okresie. Otóż możemy z pewnym odcieniem dumy stwierdzić, że w niektórych przygotowaniach dla stworzenia ram legislacyjnych i regulacyjnych w sektorze energii osiągnęliśmy czasem więcej aniżeli wiele krajów UE. Trzeba tu wymienić zredagowanie i uchwalenie Prawa energetycznego, utworzenie Urzędu Regulacji Energetyki oraz wydanie wielu aktów wykonawczych do tego prawa w postaci rozporządzeń ministerialnych.

Ale nie obyło się bez potknięć zwłaszcza jeżeli chodzi o sektor gazowniczy, których można by uniknąć, patrząc uważniej na wymagania projektu, a później samej Europejskiej Dyrektywy Gazowej. Nie jest jednak za późno i korygując nasze stanowiska w miarę zdobywania informacji o doświadczeniach organizacyjnych, technicznych, legislacyjnych i ekonomicznych unijnych przemysłów gazowniczych możemy ułatwić sobie wejście do UE, jak również zapewnić pewne środki pomocowe z jej strony.

Andrzej J. Piwowarski

Autor jest znanym ekspertem międzynarodowym ds. przemysłu gazowniczego z ponad 23-letnią zagraniczną karierą zawodową: w firmie zajmującej się skroplonym gazem ziemnym (LNG) Gazocean w Paryżu, w Banku Światowym w Waszyngtonie, w ONZ ds. rozwoju przemysłowego UNIDO w Wiedniu i w Kamerunie, w Sofregaz – Gaz de France w Paryżu, w Dyrektoriacie Generalnym Energii Komisji Europejskiej UE w Brukseli. Również wykładowca w College of Petroleum Studies w Oxfordzie w Anglii. Po powrocie do kraju ekspert międzynarodowej grupy ds. restrukturyzacji sektora energii sponsorowanej przez Unię Europejską Energy Restructuring Group w Warszawie. Obecnie główny doradca Zarządu ds. Gazownictwa i Integracji z Unią Europejską, Oddział Główny Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A.