Infrastruktura – Środowisko – Energia
Dodatek promocyjno-reklamowy do „RZECZPOSPOLITEJ”.
11 września 2006 r.
Partnerstwo publiczno-prywatne
Skąd pieniądze na projekty unijne?
Rozmowa z Maciejem Stańczukiem, prezesem WestLB Bank Polska SA
Panie prezesie, partnerstwo publiczno-prywatne (PPP), wykorzystywane przede wszystkim przez jednostki samorządu terytorialnego, jest bardzo popularne w Wielkiej Brytanii, Niemczech i innych krajach Unii Europejskiej. W Polsce nie doczekało się jeszcze powszechnego uznania. Być może brak projektów wynika z niewiedzy na temat korzyści lub niezrozumienia pojęcia PPP. Czym zatem jest partnerstwo publiczno-prywatne?
Partnerstwo publiczno-prywatne polega na realizowaniu inwestycji przez samorządy wspólnie z partnerem prywatnym. Przez partnera prywatnego należy rozumieć każdą formę działalności gospodarczej. W wyniku współpracy może powstać np. spółka celowa publiczno-prywatna. Najczęściej jednak jest to umowa koncesyjna. Dlaczego PPP są korzystne dla jednostek samorządowych? Po pierwsze, projekty realizowane z partnerem prywatnym okazują się bardziej efektywne, ponieważ nie angażują środków budżetowych i nie są pokrywane w całości przez samorząd. Limit zadłużenia danej jednostki samorządowej nie jest absorbowany przez środki niezbędne do realizacji inwestycji w formule PPP. Po drugie, jeśli zleca się partnerowi prywatnemu np. zarządzanie operacyjne, to wybiera się firmę, która potrafi wykonać to efektywniej i taniej. Gminy mogą się wówczas skupić na najważniejszych zadaniach, a nie na zarządzaniu przedsięwzięciem o charakterze komercyjnym. W tym celu trzeba jednak podpisać ze wspólnikiem umowę, która powinna być przejrzysta i określać precyzyjnie korzyści i obowiązki obu stron. W ustawie o PPP podano zasady regulacji takiej współpracy.
Ale ta ustawa podlega ciągle krytyce ze strony samorządów. Profesor Hubert Izdebski stwierdził nawet, że ma ona jedynie charakter „misyjny”, a nie prawny…
| WestLB finansuje PPP w Herne
Obecnie istniejący system kanalizacji został kupiony przez nowo powstałą spółkę publiczną, należącą do samorządu lokalnego w Herne. Cała transakcja została sfinansowana przez kredyt WestLB, zabezpieczony na przepływach spółki celowej; czyli specjalnego przeznaczenia (SPV), której udziały należą do miasta Herne i inwestora prywatnego (50%/50%). Pomiędzy obu partnerami obowiązuje 25-letnia umowa o zarządzaniu i utrzymywaniu systemu odprowadzania ścieków. Koszt utrzymania i modernizacji systemu kanalizacji jest również finansowany przez WestLB kredytem 25-letnim, równym czasowi trwania kontraktu. Ogólna kwota finansowania wynosi 200 milionów euro. n |
Nie uważam tego za błąd. Problem z PPP leżał gdzie indziej. Warto przypomnieć, że np. w Wielkiej Brytanii nie ma żadnych regulacji, co nie wpływa na popularność tego instrumentu. Nie od braku ustawy czy też jej charakteru zależy realizacja PPP. Przed wejściem w życie ustawy w Polsce też można było prowadzić wspólne projekty. Dlaczego zatem nie powstały lub zaistniały tylko w skromnym zakresie? Samorządy obawiały się inicjowania inwestycji na styku publiczno-prywatnym z powodu braku zachęty ze strony władz centralnych. Chciały mieć pewność, iż ta działalność nie będzie uchodzić za podejrzaną. Dlatego ustawa jest potrzebna. Oznacza ona zgodę decydentów na udział partnerów prywatnych w sektorze publicznym. Wkrótce więc należy oczekiwać pojawienia się wielu projektów.
Co oznacza, że spółka francusko-polska SAUR-NEPTUN, zarządzająca siecią wodno-kanalizacyjną w Trójmieście, przestanie uchodzić za jedyny przykład PPP w Polsce. Czy sądzi pan, że dzięki tej ustawie samorządy łatwiej znajdą pieniądze na projekty unijne?
Zdecydowanie. Partnerstwo publiczno-prywatne umożliwia zdobycie wkładu własnego nie z budżetu, a od partnera prywatnego lub, po zarejestrowaniu spółki celowej, zaciągnięcie kredytu, który nie obciąży limitu zadłużenia gminy. Dla banków jest to bezpieczne rozwiązanie, ponieważ budowa wielu obiektów publicznych, np. sieci wodno-kanalizacyjnej, oczyszczalni ścieków, aquaparku ma charakter komercyjny, co oznacza, że przynoszą one stałe przychody, z których można spłacać dług. Nie ma potrzeby finansować ich z budżetu, zwłaszcza że bardzo łatwo jest wówczas, o czym przekonało się wiele gmin, osiągnąć ustawowy pułap zadłużenia. Środki zaoszczędzone na przedsięwzięciach komercyjnych można wykorzystać na inne cele publiczne, np. oświatowe czy opieki zdrowotnej. To jedna z najważniejszych przesłanek, dla których projekty PPP mają ekonomiczną rację bytu.
W wielu krajach Unii Europejskiej traktuje się PPP jako jedno z najważniejszych narzędzi finansowania inwestycji publicznych. Jaka jest skala tych inwestycji?
Duża. Nie ma dnia, aby jakaś gmina niemiecka nie ogłaszała przetargu na remont czy budowę szkół, obiektów sportowych i infrastrukturalnych. Bank WestLB uczestniczy w Niemczech w około 30 projektach, w tym liczących zaledwie 4-5 mln euro. W tym roku odbyło się już około 10 przetargów na renowację i zarządzanie ratuszami miejskimi. Z prywatnymi deweloperami podpisano wieloletnie umowy koncesyjne na zarządzanie tymi obiektami. Warto przypomnieć, iż PPP w Niemczech znane jest dopiero od niedawna. Do wykorzystania tego instrumentu zmusił samorządy niemieckie wysoki dług publiczny. Przez całe lata specyficzny system finansowania inwestycji publicznych sprawiał, że samorządy nie były zainteresowane oszczędnym gospodarowaniem pieniędzmi publicznymi, ponieważ to państwo odpowiadało za wszystkie ich zobowiązania. Dlatego wygodniej było samemu realizować inwestycje, a nie przez wyodrębnioną spółkę celową. W ten sposób niekontrolowany dług sam się nakręcał, co doprowadziło Niemcy do znanych powszechnie problemów z utrzymaniem długu publicznego na poziomie tolerowanym przez kryteria układu z Maastricht. W końcu decydenci powiedzieli dość i wprowadzili skomplikowaną weryfikację każdego projektu. To był bodziec do pojawienia się PPP w Niemczech. Polskie samorządy dysponują dużą niezależnością finansową, zaś ustawa o finansach publicznych nakłada istotne ograniczenia na ich zdolności zaciągania zobowiązań finansowych. Miasta, które już niebezpiecznie zbliżyły się do ustawowej granicy długu, powinny w szczególności zainteresować się PPP. W wielu przypadkach mogłyby powstać projekty, które ciągle przegrywają z innymi publicznymi inwestycjami. Może dzięki PPP powstanie nareszcie w Warszawie hala widowiskowo-sportowa? Nasz bank ma doświadczenie w tej dziedzinie; jest obecny w ponad 100 tego typu przedsięwzięciach w różnych krajach europejskich, nie tylko w Niemczech czy Wielkiej Brytanii, ale także we Francji i Hiszpanii.
Na czym polega rola banku w PPP?
Rola banku polega na doradzaniu przy powstawaniu całego projektu, a następnie na zaproponowaniu optymalnej struktury finansowania, pomocy przy wyborze partnera prywatnego oraz zapewnienia samego finansowania.
Czy PPP sprawi, iż w przyszłości powstanie rynek obligacji przychodowych?
Być może. Spółki celowe, miast korzystać z kredytów, mogłyby emitować obligacje przychodowe. Wiele z tych wspólnych projektów cechuje całkowita wiarygodność finansowa z uwagi na stałe przychody. Rynek będzie zależał od jakości tych projektów i stopy zwrotu, która zainteresuje inwestorów, np. fundusze emerytalne.
Dziękuję za rozmowę.
Maria Weber
Infrastruktura – Środowisko – Energia
Dodatek promocyjno-reklamowy do „RZECZPOSPOLITEJ”.
11 września 2006 r.
Public-Private Partnership
How to get money for EU projects?
Interview with Maciej Stańczuk, Chairman of the Board, WestLB Bank Polska SA
Public-private partnership (PPP), which is entered into mainly by local government units, is particularly popular in Great Britain, Germany and other EU countries. In Poland, it has not yet won wide recognition. Perhaps, the dearth of PPP projects is a result of the lack of knowledge about the benefits or understanding of the very idea of PPP. What is then public-private partnership?
Public-private partnership is a form of cooperation between local governments and private partners for the purpose of carrying out jointly an investment project. A private partner means any form of business activity. The cooperation may lead, for instance, to creation of a special purpose public-private company. More often, however, it results in a concession agreement. What makes PPP beneficial for local government units? First off, projects implemented jointly with a private party turn out to be more effective as they do not involve budgetary resources and are not financed fully by local governments. The debt ceiling of local government units is, therefore, not encumbered by funds necessary for a PPP investment. Secondly, if, for instance, operational management is commissioned to a private partner, it is common practice to chose a company which is able to carry it out in the most effective and the cheapest way. This gives communes the possibility to focus on the most important tasks rather than management of a commercial project. To this end, however, an agreement with a partner must be signed which is transparent and which stipulates clearly the benefits and obligations of both parties. Such cooperation is regulated under the act on private-public partnership.
But the act is still under criticism from local governments. Professor Hubert Izdebski said even that it is a missionary rather than a legal document…
| WestLB financing PPP in Herne
The existing sewage system has been purchased by a newly created public company owned by the local government in Herne. The whole transaction has been financed by a WestLB loan secured by the cash flows of a special purpose vehicle (SPV) whose shares are split between the city of Herne and a private investor (50%/50%). Both partners are bound by a 25-year agreement for operation and maintenance of the sewage collection system. The systems maintenance and upgrade is additionally financed by a 25-year WestLB loan which covers the whole contract period. The total financing amounts to 200 million euros. n |
I do not think that is a mistake. The problem with public-private partnership lied elsewhere. It is worth nothing that although in Great Britain, for instance, public-private cooperation is not legally regulated, it remains to be a very popular instrument. Realization of PPP projects does not depend on the lack of a relevant legal act or the character thereof. In Poland, before the PPP act entered into force, it was possible to implement joint projects. Why then were they so scarce or small-scale? Local governments were reluctant to initiate public-private investments because incentives from the central authorities were lacking and because they were afraid such projects could be perceived as suspicious. That is why the PPP act is indispensable, as it provides a green light from decision-makers for private parties to become involved in the public sector. We may, therefore, expect many new projects.
That means that SAUR-NEPTUN, a Polish-French company operating the water and sewage system in TriCity, will no longer be the only example of a public-private partnership in Poland. Do you think the act will make it easier for local governments to pursue funding for EU projects?
Certainly. Public-private partnership gives the possibility to acquire own financial contribution from a private party rather than the budget or, after registration of a special purpose company, to incur a loan that will not encumber the debt limit of a commune. This is a safe solution for banks since many projects for construction of public facilities as, for instance, a water and sewage system, wastewater treatment plants or water parks are commercial in nature because they generate regular income which may be used to repay debt. There is no need to finance them from the budget since – as many communes have already learned – this could make it very likely to hit the statutory debt ceiling. The resources saved thanks to commercial projects may be used for other public purposes, for example, in education or health care. This is one of the crucial reasons why PPP projects are economically justified.
In many EU countries, public-private partnership is considered to be one of the most important financial instruments for public investments. What is the scale of such investments?
Large. There is not a day when a commune in Germany would not announce a tender for construction or repair works on school buildings, sports or infrastructure facilities. WestLB Bank is participating in around 30 projects in Germany, including small projects of merely 4-5 million euros. This year around 10 tender procedures for renovation and management of town halls have already been carried out. Long-term concession agreements for management of these facilities have been signed with property developers. It is worth noting that Germany has introduced public-private partnership only recently. The instrument became a popular solution among German local governments after the public debt had risen considerably. For many years, the system of public investment funding had failed to provide incentives for local authorities to effectively manage public funds since the responsibility for local commitments lay with the state. That is why it was easier for local governments to implement investments on their own rather than through special purpose companies. As a result, the uncontrolled debt spiraled upwards making it very difficult to keep the public debt at the level prescribed in the Maastricht criteria. Finally, the German decision makers resolved to put stop to this situation and introduced a complicated project verification procedure. This provided an incentive for public-private partnership in Germany. In Poland, local governments have a large margin of financial independence but the act on public finance restricts significantly their capability for incurring financial commitments. Cities which have come dangerously close to the statutory debt ceiling should become particularly interested in PPP. In many cases projects could be created which still lose against other public investments. Maybe thanks to PPP could Warsaw build a show-sports hall? Our bank has a considerable experience in this area; it participates in over 100 such projects in various European countries, not only in Germany or Great Britain but also in France and Spain.
What role do banks play in public-private partnership?
Banks provide consulting services in the project preparation phase, propose the optimal financing structure, assist in selecting a private party and provide funding resources.
Will public-private partnership trigger creation of a revenue bond market?
Perhaps it will. Special purpose companies could issue revenue bonds rather than incur loans. Many of these joint projects have full credit worthiness as they generate regular income. Creation of the market will depend on the quality of these projects and the rate of return which could provide an incentive for investors, for instance pension funds.
Maria Weber