Widoczne, wielkie skutki otwierania rynków powinny wprawić w zakłopotanie wszystkich, którzy dotychczas nie pogodzili się z odwróceniem ról i dalej tworzą modele według których branżowe, centralne rynki mają działać (zamiast dostosować się do mechanizmów, które ogólnie rynek wytwarza). Na szczęście rośnie szybko świadomość, że istotą rynku jest alokacja zasobów właściwa dla danego poziomu rozwoju sił wytwórczych (rozumianych w terminach ekonomii gospodarczej). Poprawianie rynku poprzez budowę i wdrażanie jego modeli, sprowadzające się do ograniczania mechanizmów rynkowych, jest w sensie społecznym polityką, a z punktu widzenia głównego (ekonomicznego) celu rynku – jego psuciem.

Naturalnie, życie nikomu nie zapewnia do końca komfortu wyborów mających tylko dobre strony. Ważne jest jednak, aby każdy wybór przynosił pozytywny bilans skutków. Z tego punktu widzenia rozwój sytuacji w Polsce w szeroko rozumianej energetyce (obejmującej wszystkie sektory paliwowo-energetyczne) w ciągu ostatnich dziesięciu lat daje jednoznaczną odpowiedź. Mianowicie był to okres, w którym ograniczanie rynku w energetyce przyniosło więcej szkód niż mógłby spowodować nawet nadmierny liberalizm. Dwa aspekty takiej oceny są szczególnie ważne.

Po pierwsze, trudniejszym się okazało, niż początkowo można było przewidzieć, rozpoznanie rzeczywistych przyczyn powodujących ograniczanie rynku. Ograniczona przez środowiska sektorowe percepcja zmian zachodzących w otoczeniu, w Polsce i na świecie, powodowała, że przez wiele lat środowiska te uczciwie, z punktu widzenia przekonań, nie dopuszczały do rozwiązań rynkowych pod hasłami troski o uniknięcie chaosu i obrony bezpieczeństwa energetycznego. Dopiero pod koniec dziesięciolecia zaczęła się kształtować (oczywiście głównie poza sektorami) świadomość, że naprawdę główną siłą hamującą zmiany są właśnie interesy sektorowe.

Po drugie, środowiska sektorowe zajęte obroną własnych pozycji zbyt późno dostrzegły nieadekwatność sposobów funkcjonowania poszczególnych sektorów do poziomu rozwoju stosunków społeczno-gospodarczych. W rezultacie następuje degradowanie podejścia sektorowego przez siły lepiej przygotowane do zmian, starające się zyskać na dokonującym się, chociaż powoli, otwieraniu sektorów paliwowo-energetycznych. Są to na ogół siły zewnętrzne, kształtowane przez światowe rynki węgla i ropy naftowej oraz europejskie rynki energii elektrycznej i gazu z jednej strony, oraz przez polską reformę administracyjną (gminy) z drugiej strony.

Do sił zewnętrznych dochodzą siły wewnętrzne, które zaczynają szybko wyzbywać się orientacji sektorowej.

Kilka uwag o stanie reform sektorów paliwowo-energetycznych

Wielkie zróżnicowanie stanu reform sektorów paliwowo-energetycznych jest faktem. Niezależnie od tego kończy się okres dyskusji i reform w atmosferze wyjątkowości przyznawanej indywidualnie każdemu sektorowi: węglowemu, naftowemu, ciepłowniczemu, elektroenergetycznemu, gazowniczemu. Coraz mniej nośne są standardowe hasła, pod którymi poszczególne sektory konkurowały o specjalne traktowanie w KERM-ie i w rządzie, natomiast nie u odbiorców. (W przypadku górnictwa było to hasło o konieczności ochrony przemysłu narodowego. W przypadku sektora naftowego – hasło o potrzebie zbudowania konkurencyjności sektora na rynku europejskim. W przypadku ciepłownictwa – hasło o konieczności ochrony odbiorców przed zróżnicowaniem cen. Elektroenergetyka prowadziła reformę pod hasłem poprawy efektywności, zmniejszenia obciążenia środowiska, budowy konkurencyjności wytwórców na rynku europejskim oraz ochrony odbiorców przed nadmiernym wzrostem cen, a państwa przed utratą bezpieczeństwa energetycznego. W przypadku gazownictwa standardowym hasłem było hasło o bezwzględnym priorytecie potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa importu gazu dla pokrycia bardzo szybko rosnącego zapotrzebowania).

Nowy etap reform będzie oznaczał bardziej konkurencję przedsiębiorstw energetycznych o względy odbiorców. Konkurencja jest nieuchronna, bo we wszystkich sektorach jest przewaga podaży nad popytem. W dodatku załamują się wszystkie sektorowe prognozy zapotrzebowania. W 1999 roku nastąpił dramatyczny spadek sprzedaży węgla, sprzedaż gazu zmniejszyła się istotnie, sprzedaż energii elektrycznej, chociaż nieznacznie, również się zmniejszyła. Odrębną sprawą jest spadek sprzedaży ciepła z wielkich, scentralizowanych systemów ciepłowniczych; trzeba się mianowicie liczyć z tym, że dotychczasowy spadkowy trend sprzedaży ciepła z tych systemów utrzyma się jeszcze przez wiele lat. Bardzo różne przypadki gazownictwa i scentralizowanego ciepłownictwa pokazują przy tym, że na otwartym rynku energii i paliw sektorowa pozycja monopolistyczna nie wystarcza do ochrony sektorowych interesów ze względu na substytucyjność, chociaż ograniczoną, nośników energii i paliw, a dodatkowo ze względu na elastyczność cenową każdego z nośników energii i paliw wynikającą z powiązań rynkowych w całej gospodarce.

Mimo że w nadchodzącym czasie o charakterze reform na rynku energii i paliw będą decydować coraz bardziej siły rynkowe (przedsiębiorstwa energetyczne, samorządy, odbiorcy), to wybuchnie jeszcze niejeden kryzys rządowy związany z uwikłaniem się państwa w interesy sektorów paliwowo-energetycznych. Niezbędne działania, które pozwolą państwu zakończyć zaangażowanie się w poszczególne polityki sektorowe, są jednak coraz bardziej przejrzyste. W przypadku górnictwa jest to naturalnie zakończenie restrukturyzacji (redukcja) zdolności wydobywczych i prywatyzacja (jest nadzieja, że w 2000 roku nastąpią pierwsze prywatyzacje kopalń). W przypadku sektora naftowego najważniejszym zadaniem państwa jest zahamowanie dalszego wzrostu dominującej roli Polskiego Koncernu Naftowego SA na rynku krajowym (poprzez taką prywatyzację Rafinerii Gdańskiej SA, która uniemożliwi jej przejęcie przez PKN SA). W elektroenergetyce państwo powinno skoncentrować się głównie na ochronie rozwoju mechanizmów rynkowych, w tym na doprowadzeniu w drugiej połowie 2000 roku do wszczęcia działalności przez utworzoną już giełdę. Dwa dalsze kluczowe zadania w elektroenergetyce, które wymagają zaangażowania państwa, to restrukturyzacja (redukcja) nieefektywnych i niepotrzebnych mocy wytwórczych oraz konsekwentne przeprowadzenie zapoczątkowanej już prywatyzacji.

Nowe uwarunkowania. Nowelizacja Prawa energetycznego i Założenia do polityki energetycznej Polski do 2020 roku

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r. stwierdzający niezgodność art. 46 ustawy Prawo energetyczne z Konstytucją RP (art. 92 ust.1) spowodował konieczność kolejnej nowelizacji ustawy. Nowelizacja ta stała się dla wielu środowisk okazją do podjęcia prób powrotu do konserwatywnych rozwiązań z przeszłości, takich jak jednolite w całym kraju ceny sieciowych nośników energii, formuła użyteczności publicznej przedsiębiorstw energetycznych, ustawowe zapewnienie samorządowej własności lokalnych przedsiębiorstw energetycznych, ustawowe zapewnienie państwowej własności przedsiębiorstw energetycznych o szczególnym znaczeniu (np. krajowych przedsiębiorstw przesyłowych: elektroenergetycznego oraz gazowniczego), centralne rynki energii elektrycznej oraz gazu itp. Jednak procesy rozwojowe na rynku energii i paliw są na tyle silne, że próby takie już nie mogą się powieść. W szczególności należy podkreślić, że propozycja nowelizacji ustawy przygotowana przez stronę rządową (projekt nowelizacji z lutego 2000 r., przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki) nie zawiera żadnego z wymienionych rozwiązań. Z drugiej strony propozycja nowelizacji rządowej nie jest wolna od rozwiązań niebezpiecznych dla rozwoju rynku energii i paliw.

Bardzo kontrowersyjna jest zwłaszcza propozycja rozwiązania polegająca na ustawowym zagwarantowaniu elektrowniom i elektrociepłowniom posiadającym kontrakty długoterminowe pokrycia stranded costs w formie opłat kompensacyjnych. Niewątpliwie problem kontraktów długoterminowych w elektroenergetyce musi być rozwiązany. Ale wprowadzenie zapisu ustawowego dla rozwiązania mimo wszystko szczegółowego problemu (chociaż bardzo ważnego) rodzi niebezpieczeństwo wykorzystania podobnej praktyki do rozwiązywania wielu innych bieżących trudności (w samej elektroenergetyce, a także w gazownictwie i ciepłownictwie), co obniży naturalnie zaufanie do ustawy i całego systemu regulacji gospodarki energetycznej.

Zresztą, stanowisko strony rządowej odnośnie kontraktów długoterminowych w elektroenergetyce, bardzo łaskawe, niewątpliwie wskazuje kolejny raz na słabość działań rządowych w przełomowych momentach i najprawdopodobniej doprowadzi do patologii podobnej jak w górnictwie (w zakresie nieprzejrzystości handlu). Stanowisko to jest szczególnie niebezpieczne obecnie, kiedy elektroenergetyka przestaje być na szczęście (chociaż za późno) bastionem oporu przeciwko zmianom, ale staje się niestety kolonią dla cynicznych graczy, dla których rynek jest tylko parawanem. W rezultacie ich działania na otwartym rynku, ale popsutym przez współistnienie opłat kompensacyjnych gwarantowanych ustawowo oraz przedsiębiorstw łączących funkcje operatorskie i obrót energią elektryczną (zwłaszcza na poziomie systemu przesyłowego), zdolnych do praktycznego ograniczania zainteresowanym podmiotom dostępu do rynku (poprzez ograniczanie usług przesyłowych), odbiorcy otrzymają najprawdopodobniej wkrótce rachunek za restrukturyzację nieefektywnych i niepotrzebnych mocy wytwórczych w postaci nowych stranded costs, bo państwo znajdzie się w sytuacji bez wyjścia. Oczywiście, konieczność pokrycia kosztów restrukturyzacji mocy wytwórczych w elektroenergetyce obiektywnie jest już nieunikniona. Jednak psucie przez państwo rynku i następnie zmuszanie odbiorców do opłacania kosztów tego psucia nie jest oczekiwanym kierunkiem działań rządowych. Działania rządu powinny być raczej ukierunkowane na ograniczanie udziału odbiorców (na razie najsłabszych partnerów na rynku energii i paliw) w pokrywaniu stranded costs. Ta kategoria kosztów powinna w Polsce być pokrywana (ogólnie, nie tylko w elektroenergetyce) przede wszystkim w procesie prywatyzacyjnym w układzie: budżet państwa – inwestorzy – przedsiębiorstwa energetyczne. Jest to układ, w którym skala zjawisk patologicznych związanych z wdrażaniem rynku energii i paliw mogłaby zostać istotnie ograniczona.

Wśród nowych uwarunkowań polityki regulacyjnej duże znaczenie mają Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku, przyjęte przez rząd 22 lutego 2000 r. Założenia te są wielkim postępem w stosunku do założeń przyjętych przez rząd 17 października 1995 r. Z drugiej jednak strony jest wiele zagadnień, w zakresie których konieczna jest istotna zmiana podejścia.

Wśród pozytywnych stron nowych Założeń niewątpliwie trzeba wymienić kilka. Po pierwsze, taką stroną są dobrze sformułowane główne cele i strategiczne kierunki działania państwa, takie jak: zintegrowane zarządzanie energią i środowiskiem, decentralizacja organizacyjno-techniczna sieciowych systemów energetycznych (w tym upodmiotowienie gmin jako partnera w gospodarce energetycznej), liberalizacja sektorów sieciowych i rozwój rynków sieciowych nośników energii, poprawa efektywności energetycznej, a także zarządzanie zmianami w okresie przejściowym. Po drugie, pozytywną stroną Założeń jest ocena bezpieczeństwa energetycznego państwa przez pryzmat kondycji ekonomicznej przedsiębiorstw energetycznych (nieefektywności rynkowej tych przedsiębiorstw), a w mniejszym stopniu przez dominujący dotychczas pryzmat bilansów energetycznych.

Po trzecie, pozytywną stroną Założeń jest także racjonalizacja (obniżenie) prognoz zużycia energii i paliw w długim horyzoncie czasowym (w stosunku do prognoz przyjętych przez rząd w 1995 roku).

Sprawą, która wymaga istotnej zmiany w przyjętych Założeniach jest kształtowanie trendu w zakresie relacji polityki energetycznej i regulacji. W Założeniach wyraźna jest próba włączenia do polityki energetycznej zadań doraźnych, o charakterze operacyjnym, które są bardziej właściwe dla obszaru regulacji. Ten niewłaściwy trend musi być odwrócony. W szczególności należy przyjąć, że współcześnie polityka energetyczna powinna się bardziej koncentrować na prognozach technologicznych (np. bardziej niż na prognozach zużycia energii i paliw, bo te chociaż zostały zracjonalizowane, to dalej są niepewne, uwzględniając zwłaszcza właśnie dostępne już prognozy technologiczne).

Nowe trendy. Europejskie rynki energii elektrycznej i gazu. Gminna gospodarka energetyczna

Wymuszenia dla polskiej gospodarki energetycznej od strony powiązań ze światowymi rynkami węgla i ropy naftowej stają się coraz bardziej oczywiste. Wszyscy zaczynamy rozumieć coraz lepiej współzależności między ruchami cen na te paliwa w kraju oraz ruchami cen na świecie. Przedsiębiorstwa energetyczne coraz lepiej rozumieją, że chociaż wzrost cen energii i paliw w kraju istotnie wpływa na ich sytuację ekonomiczno-finansową, to z punktu widzenia tej sytuacji istnieją inne, nie mniej ważne czynniki, takie jak ryzyko związane ze stopami procentowymi NBP, ryzyko kursowe złotego itp., które dotychczas w niewielkim tylko stopniu były w przedsiębiorstwach przedmiotem profesjonalnego zarządzania.

Europejskie rynki energii elektrycznej i gazu są natomiast w Polsce ciągle traktowane hasłowo, bez należytej analizy wpływu ich rozwoju na krajową gospodarkę energetyczną. Należy nawet przyjąć, że główną troską Ministerstwa Gospodarki w działaniach w ramach procesu akcesyjnego jest wykorzystanie zapisów w dyrektywach unijnych (elektrycznej 96/92/EC z grudnia 1996 roku i gazowej 98/30/EC z czerwca 1998 roku), stwarzających możliwość stosowania przez poszczególne kraje członkowskie okresów przejściowych, do ochrony polskiej elektroenergetyki i polskiego gazownictwa przed konkurencją tak długo, jak to jest możliwe. W świetle najnowszych doświadczeń taką strategię należy uznać niestety za błędną. Jeśli polskie przedsiębiorstwa obecnie nie zapewnią sobie konkurencyjności na rynku europejskim, to tym bardziej nie zapewnią sobie jej za trzy, cztery lata. Należy bowiem uwzględnić, że przedsiębiorstwa zachodnie, zmuszone do budowy swojej konkurencyjności w trybie szokowym, wykorzystają nadchodzące lata lepiej niż polskie przedsiębiorstwa nie poddane konkurencji.

Generalnie, procesy liberalizacyjne na unijnych rynkach energii elektrycznej i gazu przebiegają, po zakończeniu niezwykle trudnych okresów przygotowawczych, szybciej nawet niż niedawno jeszcze dawało się to przewidzieć. Dzieje się tak dlatego, że wiele krajów członkowskich nie korzysta z możliwości zastosowania okresów przejściowych, a wręcz przyspiesza otwieranie rynków w stosunku do harmonogramów określonych w dyrektywach. Drastycznym przykładem są oczywiście Niemcy, gdzie po wejściu w życie ustawy elektrycznej w kwietniu 1998 roku przedsiębiorstwa elektroenergetyczne musiały zacząć działać praktycznie natychmiast na całkowicie otwartym rynku. (Innymi przypadkami były takie kraje, jak Wielka Brytania, Finlandia i Szwecja, a także Norwegia spoza Unii, które otwarły całkowicie swoje rynki energii elektrycznej przed wejściem w życie dyrektywy elektrycznej). Z drugiej strony Komisja Europejska niezwykle konsekwentnie wymaga, również od takich krajów członkowskich jak Francja, czyli kraju najbardziej hamującego procesy liberalizacyjne w Unii, niezbędnych zmian w regulacjach prawnych, które zapewnią w tych krajach terminowe osiągnięcie celów określonych przez dyrektywy.

Istotnym uwarunkowaniem, chociaż nie tak silnym jak światowe rynki węgla i ropy naftowej oraz europejskie rynki energii elektrycznej i gazu, działające od „góry” na polskie przedsiębiorstwa energetyczne, stają się gminy, działające na przedsiębiorstwa energetyczne od „dołu”. Gminy wprowadzają do polskiej gospodarki energetycznej nową jakość, w postaci orientacji na gospodarkę energetyczną zintegrowaną, obejmującą zasilanie odbiorców w ciepło, energię elektryczną i gaz, oraz najważniejsze – obejmującą użytkowanie tych nośników energii oraz użytkowanie środowiska. Nie ma zatem wątpliwości, że nastaje czas, kiedy energetyka cieplna (rozproszona) staje się podstawowym biznesem, a produkcja energii elektrycznej (w kogeneracji) biznesem dodatkowym. Orientacja gmin na gospodarkę zintegrowaną już prowadzi do powstawania nowego typu przedsiębiorstw energetycznych, mianowicie gminnych przedsiębiorstw multienergetycznych, wchodzących w nisze pozostawione przez branżowe przedsiębiorstwa energetyczne, i rozszerzających swoją działalność ogólnie na gminne usługi infrastrukturalne z uwzględnieniem ochrony środowiska (co prowadzi do powstawania gminnych multiprzedsiębiorstw infrastrukturalnych).

Gminne multiprzedsiębiorstwa infrastrukturalne, dla których inwestorami strategicznymi mogą być obecne elektroenergetyczne przedsiębiorstwa dystrybucyjne, mają szanse uczestniczyć w powstających przemysłach usług multimedialnych i internetowych, zapewniając sobie na tych obszarach znaczne wartości dodane. Powstawanie przedsiębiorstw multienergetycznych (multiprzedsiębiorstw infrastrukturalnych) tworzących nowe uwarunkowania w gospodarce energetycznej będzie w dużym stopniu zależeć od władz samorządowych. Można przyjąć, że przedsiębiorstwa te będą się szybko rozwijały w ramach małej przedsiębiorczości, traktowanej jako sposób na aktywizację gmin. Optymizm jest tu uzasadniony, bowiem w przypadku władz samorządowych zmiana świadomości odnośnie konieczności zmian w podejściu do gospodarki energetycznej jest już często szybsza niż w przypadku zarządów przedsiębiorstw energetycznych. W szczególności np. prywatyzacja gminnych przedsiębiorstw ciepłowniczych następuje szybciej niż prywatyzacja branżowych przedsiębiorstw energetycznych. To oznacza, że samorządy wyzbywają się roli właścicielskiej w stosunku do przedsiębiorstw energetycznych, a wchodzą w funkcje regulacyjne (chodzi tu o funkcje regulacyjne wypełniane pośrednio, np. w ramach opracowywania założeń do zagospodarowania przestrzennego gminy, opracowywania założeń do planu zaopatrzenia gminy w ciepło, energię elektryczną i gaz, a także opracowywania strategii rozwojowej gminy).

Co dalej z gazownictwem?

Gazownictwo jest sektorem, który od uchwały rządu z 2 kwietnia 1996 r. dotyczącej restrukturyzacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo nie był przedmiotem obrad KERM (mimo że wszystkie inne sektory paliwowo-energetyczne były praktycznie stale przedmiotem zainteresowania Komitetu, a w dużym stopniu także rządu)*. Istotą uchwały rządowej z 2 kwietnia 1996 r. było przekształcenie państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej PGNiG w spółkę skarbu państwa PGNiG SA, a następnie transformacja spółki w Grupę Kapitałową PGNiG poprzez wydzielenie zorganizowanych części mienia i utworzenie spółek zależnych, na początek w obszarze działalności pomocniczej, a następnie w obszarze działalności wydobywczej i działalności dystrybucyjnej. (Uchwała nie odnosiła się do prywatyzacji gazownictwa). Działania zrealizowane w latach 1997 do 1999 objęły komercjalizację (utworzenie spółki PGNiG SA, będącej całkowicie własnością skarbu państwa) oraz utworzenie spółek zależnych w obszarze działalności pomocniczej. Obecne uwarunkowania odnośnie funkcjonowania gazownictwa powodują, że jest to zakres przekształceń nieadekwatny do potrzeb.

Oczywiście, każda koncepcja przekształceń gazownictwa musi uwzględniać potrzebę jego prywatyzacji (działalności podstawowej); otwartą sprawą jest natomiast sposób i harmonogram prywatyzacji, którą należy realizować w powiązaniu z restrukturyzacją. Publiczna dyskusja prowadzona na ten temat w ostatnim okresie jest odzwierciedleniem ścierania się stanowisk w ramach prac mających na celu doprowadzenie do przedłożenia odpowiedniej koncepcji pod obrady KERM i następnie rządu. Dwie propozycje koncepcji mają przy tym podstawowe znaczenie. Pierwsza propozycja (koncepcja Ministerstwa Skarbu Państwa) sprowadza się do ustawowego wyodrębnienia z istniejącej spółki PGNiG SA wydobycia oraz dystrybucji i utworzenia jednej spółki skarbu państwa w obszarze wydobycia oraz czterech spółek skarbu państwa w obszarze dystrybucji, a następnie sprywatyzowanie tych spółek. Druga propozycja (koncepcja alternatywna) nawiązuje do programu restrukturyzacji określonego uchwałą rządową z 2 kwietnia 1996 r. i zakłada zakończenie restrukturyzacji zgodnie z tą uchwałą, a następnie prywatyzację Grupy Kapitałowej PGNiG.

Różnice między koncepcją MSP oraz koncepcją alternatywną dotyczą kilku zasadniczych kwestii. Po pierwsze są to różnice dotyczące sprawowania kontroli nad przebiegiem prywatyzacji. W koncepcji MSP całkowitą kontrolę nad prywatyzacją sprawowałby minister Skarbu Państwa, decydując między innymi bezpośrednio o harmonogramie prywatyzacji (wpływy z prywatyzacji wynikające ze sprzedaży inwestorom akcji serii A prywatyzowanych spółek trafiłyby w tym przypadku ustawowo do budżetu państwa). W koncepcji alternatywnej spółki zależne Grupy Kapitałowej PGNiG byłyby prywatyzowane bezpośrednio przez spółkę PGNiG SA, a minister Skarbu Państwa mógłby sprawować jedynie kontrolę pośrednią nad tą prywatyzacją (wpływy z prywatyzacji spółek zależnych trafiłyby do spółki PGNiG SA, natomiast budżet państwa mógłby uzyskać wpływy dopiero z prywatyzacji tej ostatniej). Po drugie, są to różnice dotyczące poziomu konkurencji w gazownictwie osiągalnej w przypadku jednej i drugiej koncepcji. Otóż, bezsprzecznie poziom osiągalnej konkurencji jest wyższy w przypadku koncepcji MSP niż w przypadku koncepcji alternatywnej. Po trzecie, są to różnice dotyczące poziomu bezpieczeństwa zasilania gospodarki w gaz. Niewątpliwie, większe bezpieczeństwo jest charakterystyczne dla koncepcji alternatywnej. Koncepcja MSP z tego punktu widzenia jest mniej korzystna, chociaż i w tej koncepcji jest zabezpieczenie w postaci odłożenia w czasie decyzji o prywatyzacji spółki przesyłowej o 5 lat (z kolei inne względy powodują jednak, że opóźnianie prywatyzacji spółki przesyłowej jest rozwiązaniem bardzo kontrowersyjnym). Po czwarte, są to różnice dotyczące możliwości szybkiego osiągnięcia celów restrukturyzacji i prywatyzacji gazownictwa (którymi między innymi są: bezpieczeństwo zasilania gospodarki w gaz, liberalizacja i konkurencja oraz ochrona odbiorców przed wysokimi cenami gazu, pozyskanie kapitałów inwestycyjnych na rozwój gazownictwa oraz wpływów do budżetu). Z tego punktu widzenia podstawowe znaczenie ma ocena szans uchwalenia ustawy, na podstawie której można by dokonać podziału obecnej spółki PGNiG SA (chodzi o ustawę prawo spółek handlowych, której projekt jest w końcowej fazie uzgodnień międzyresortowych lub specjalną ustawę dotyczącą restrukturyzacji i prywatyzacji PGNiG SA). Jeśli uchwalenie ustawy (albo znalezienie innego rozwiązania prawnego, równoważnego ustawie) byłoby możliwe w najbliższych miesiącach, to należałoby wybrać koncepcję MSP. W przeciwnym razie należałoby wybrać koncepcję alternatywną. W koncepcji alternatywnej w nowych przedsiębiorstwach w podsektorach wydobywczym i dystrybucyjnym należałoby zapewnić w bardzo krótkim czasie udziały większościowe (decydujące) prywatnym inwestorom zewnętrznym, aby w ten sposób stworzyć podstawy konkurencji (bez przewagi kapitału prywatnego w wydobyciu i w dystrybucji uruchomienie rynku w gazownictwie będzie niemożliwe przez długi okres).

Odrębną, bardzo ważną sprawą jest liczba przedsiębiorstw dystrybucyjnych w gazownictwie. Propozycja utworzenia czterech przedsiębiorstw dystrybucyjnych (koncepcja MSP) wywodzi się z podejścia branżowo-bilansowego, które w warunkach rynkowych nie odgrywa zasadniczego znaczenia. Propozycja ta zapewnia wprawdzie zrównoważenie przedsiębiorstw pod względem sprzedaży gazu, liczby odbiorców, liczby pracowników itp., ale z drugiej strony nie zapewnia (ze względu na zbyt małą liczbę przedsiębiorstw i nadmierny efekt uśrednienia) eliminowania subsydiowania skrośnego między grupami odbiorców (wynika to ze stosowanej, przynajmniej obecnie, zasady stanowienia jednakowych cen dla grup odbiorców w danym przedsiębiorstwie dystrybucyjnym). Ograniczenie liczby przedsiębiorstw dystrybucyjnych do czterech ma szereg dalszych wad, między innymi spowoduje np. praktycznie zablokowanie rozwoju nowych przedsiębiorstw dystrybucyjnych na obszarach, które dotychczas jeszcze nie są zgazyfikowane (ze szkodą dla tych obszarów), osłabi aktywność gazownictwa w działaniach na rzecz rozwoju kogeneracji rozproszonej oraz udziału w gminnych przedsiębiorstwach multienergetycznych itp. Dlatego należałoby dopuścić możliwość przekształcenia każdego z 23 istniejących w PGNiG SA zakładów dystrybucyjnych w samodzielną spółkę dystrybucyjną, wyrównując szanse rynkowe tych spółek poprzez właściwie skonstruowane umowy prywatyzacyjne z inwestorami strategicznymi; w umowach tych wyrównanie szans powinno opierać się na właściwej wycenie rynkowej, wynikającej ze zdolności każdej ze spółek do generacji zysku oraz na zobowiązaniu inwestora do realizacji niezbędnych programów inwestycyjnych. Można by naturalnie realizować także program grupowej prywatyzacji spółek dystrybucyjnych, podobny do tego, który jest realizowany w elektroenergetyce.

Siła prasy. Demokratyzacja gospodarki energetycznej

W monopolistycznej gospodarce energetycznej praktycznie nie ma miejsca na prasę o ogólnym zasięgu: monopole nie potrzebują takiej prasy, a prasa nie interesuje się monopolami, bo nie ma na nie wpływu. Sytuacja zmienia się całkowicie w okresie transformacji gospodarki energetycznej od monopolistycznej do rynkowej. Sektory paliwowo-energetyczne, a następnie przedsiębiorstwa energetyczne stwarzają w okresie transformacji ogromne zapotrzebowanie na rolę lobbingową prasy. Z kolei konflikty i ścieranie się interesów stron powodują, że procesy transformacyjne stają się interesujące dla prasy niezależnej. Lobbing prasowy, którym są zainteresowane sektory (różnego rodzaju towarzystwa działające w sektorach) i przedsiębiorstwa w pierwszej fazie reform ma na celu głównie opóźnianie istotnych zmian. Trzeba jednak podkreślić, że w następnych fazach reform, kiedy nasilają się konflikty z udziałem odbiorców oraz nowych uczestników rynku, a także konflikty wynikające z konkurencji przedsiębiorstw energetycznych, potrzebny jest przedsiębiorstwom nowoczesny lobbing w postaci dobrej polityki informacyjnej, adresowanej do szerokich grup odbiorców, do społeczeństwa, a także do władz (do rządu i zainteresowanych instytucji centralnych, do parlamentu, a także do władz samorządowych).

Oczywiście, urynkowienie gospodarki energetycznej powoduje jej demokratyzację. Konflikty i starcia stron stają się publiczne i w ten sposób tworzy się naturalne środowisko do funkcjonowania w tym obszarze niezależnej prasy. Roli niezależnej prasy w rozwoju rynku energii i paliw nie da się przecenić. Przede wszystkim niezależna prasa wzmacnia demokratyzację gospodarki energetycznej poprzez masowe oddziaływanie i niebywałe upodmiotowienie przez to odbiorców, władz samorządowych w zakresie gospodarki energetycznej, ale także samych przedsiębiorstw energetycznych (co jest ważne zwłaszcza przy wyzwalaniu się tych przedsiębiorstw z podejścia sektorowego). Niezależna prasa odgrywa także ogromną rolę edukacyjną, co jest szczególnie potrzebne szerokim grupom odbiorców. Wreszcie niezależna prasa równoważy lobbing prasowy (zapewnia autokontrolę tego lobbingu).

Najważniejsza rola niezależnej prasy polega jednak niewątpliwie na wymuszaniu i kontroli przejrzystości funkcjonowania rynkowej gospodarki energetycznej. W krajach o większych niż w Polsce doświadczeniach w zakresie rozwoju instytucji niezależnego urzędu regulacyjnego i całego systemu regulacji utrwala się pogląd, że to właśnie niezależna prasa stanie się niezwykle ważną częścią tego systemu. W Polsce oznacza to istotną modyfikację roli Urzędu Regulacji Energetyki. Mianowicie, kontrola przejrzystości regulacji, wymuszana przez prasę, będzie powodować jej upraszczanie i redukcję. To zaś w konsekwencji będzie powodować redukcję władzy prezesa URE sprawowanej w formie operatywnych działań i rozszerzanie zakresu funkcjonowania mechanizmów rynkowych. Jeszcze ważniejsza dla Polski będzie rola niezależnej prasy w zakresie redukowania polityki energetycznej realizowanej przez Ministerstwo Gospodarki w nieprzejrzysty sposób, znamionującej rozmijanie się deklaracji i rzeczywistych działań, ukierunkowanej na doraźne kłopoty, przede wszystkim zaś ukierunkowanej na wybiórczą, protekcjonistyczną ochronę sektorów paliwowo-energetycznych w procesie integracji z Unią Europejską. (Ta ostatnia cecha polityki energetycznej realizowanej przez Ministerstwo Gospodarki, szczególnie niebezpieczna ze względu na dokonującą się głęboką liberalizację ostatnich już sektorów gospodarki energetycznej, elektroenergetyki i gazownictwa, w Unii Europejskiej i groźbę utraty konkurencyjności na trwałe przez polską gospodarkę energetyczną, znajdzie zapewne szczególne naświetlenie w niezależnej prasie w nadchodzącym czasie).

Autor jest profesorem pracującym w Politechnice Śląskiej
(44-100 Gliwice, ul. Krzywoustego 2
e-mail: [email protected]) i ekspertem w Centrum im. Adama Smitha
(00-321 Warszawa, ul. Bednarska 16
tel. (022) 828-47-07
fax (022) 828-06-14
e-mail: [email protected])*) Restrukturyzacja i prywatyzacja PGNiG SA stanowiła przedmiot obrad KERM na posiedzeniu w dniu 30 marca br., po napisaniu artykułu. Spośród dwóch koncepcji KERM wstępnie przyjął koncepcję MSP.