Przemiany strukturalne w elektroenergetyce

Wypowiedź Mariana Miłka, podsekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa

W sektorze elektroenergetycznym wprowadzane są jednocześnie dwie duże reformy polegające na restrukturyzacji połączonej z prywatyzacją oraz na wprowadzeniu rynku energii. Wprowadzenie rynku energii odbywa się w sposób zaplanowany i mimo opóźnienia terminów zakończenia poszczególnych etapów można oczekiwać rozszerzenia konkurencyjnego rynku energii.

Prywatyzacja, rozpoczęta w połowie lat dziewięćdziesiątych była inicjowana przez spółki, tzn. jeżeli zarząd wystąpił z wnioskiem o prywatyzację, rozpoczynano proces prywatyzacji. Z kolei do „Programu rozwoju energetyki do 2020 roku”, wprowadzano pewne kryteria, dotyczące np. granicznego udziału jednego inwestora w rynku, rozszerzone o graniczne udziały inwestorów w prywatyzacjach spółek poszczególnych podsektorów w „Zaktualizowanym harmonogramie prywatyzacji…”, przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 16 czerwca br. Jednak w dokumentach tych nie przedstawiono modelu funkcjonowania podsektora elektroenergetycznego po prywatyzacji, który uwzględniałby warunki bezpieczeństwa energetycznego kraju. Bez takiego modelu, jego struktury organizacyjnej i kapitałowej niemożliwe jest określenie strategii przekształcenia sektora, w tym strategii prywatyzacji, rozumianej jako drogę od dobrze zinwentaryzowanego „teraz” do modelu docelowego.

Przyszłość sektora energetycznego

W momencie rozpoczęcia prywatyzacji struktura organizacyjna i kapitałowa sektora była ściśle zdefiniowana: trzy podsektory ze stuprocentowymi spółkami Skarbu Państwa, nie związanymi ze sobą formalnie lub kapitałowo. W takim przypadku można było względnie prosto wykreować docelowy model sektora po prywatyzacji, uwzględniający między innymi kryteria wynikające z bezpieczeństwa energetycznego państwa.

W chwili obecnej w sektorze występują podmioty o większościowym udziale inwestorów zagranicznych, wytworzyły się nowe struktury oraz zaawansowane są prace nad konsolidacją różnych grup spółek. Punkt startu do wykreowania modelu docelowego oraz związanej z nim strategii prywatyzacji jest znacznie bardziej złożony niż w momencie rozpoczęcia prywatyzacji.

Docelowy model sektora elektroenergetycznego po prywatyzacji określony jest następującymi uwarunkowaniami:

Przedstawione warunki wymagają szerszego rozwinięcia.

W większości państw Unii Europejskiej funkcjonują silne koncerny lub holdingi działające w warunkach konkurencyjnego rynku energii. Wymogi rynku Unii Europejskiej narzucają konieczność konsolidacji sektora elektroenergetycznego. Moc największych polskich elektrowni jest kilkakrotnie lub więcej razy mniejsza od mocy „średnich” firm elektroenergetycznych działających w Europie. Dlatego konsolidacja spółek sektora elektroenergetycznego pozwalająca na skumulowanie kapitału jest metodą na utworzenie podmiotów, które mogą być partnerami, a może nawet konkurentami dla podmiotów zagranicznych.

Czynnikiem wpływającym na strukturę organizacyjna oraz kapitałową sektora elektroenergetycznego po prywatyzacji jest stan sektora w zakresie własności i trwających procesów prywatyzacyjnych.

Analizując stan zaawansowania prywatyzacji sektora elektroenergetycznego należy wyraźnie podkreślić, że nie uda się uniknąć powiązań kapitałowych pomiędzy dystrybutorami i wytwórcami. Jeżeli uwzględni się, że ten sam inwestor wygrywa przetarg na elektrownie i następnie z sukcesem będzie brał udział w prywatyzacji dystrybucji, to konsolidacja pionowa stanie się faktem i to niezależnie od poglądu różnych instytucji na procesy konsolidacyjne. Należy zwrócić uwagę, że nawet rozdzielenie terytorialne tych spółek, przy wprowadzeniu zasady TPA, nie stanowi formalnej oraz technicznej przeszkody do faktycznej konsolidacji spółek.

Ograniczenie praktyk monopolistycznych, szczególnie w przypadku konsolidacji pionowej jest istotnym zagadnieniem. Dlatego należy określić warunki takiej konsolidacji.

Cechą charakterystyczną obecnej struktury organizacyjnej sektora elektroenergetycznego jest jego nadmierne rozdrobnienie. Dotyczy to w szczególności dystrybucji oraz rynku lokalnego. Z jednej strony 33 zakłady energetyczne, z drugiej strony mnogość komunalnych firm energetycznych produkujących również energię elektryczną. Rozdrobnienie sprzyja tworzeniu rynku, ale ogranicza, ze względu na słabość kapitałową rozdrobnionych podmiotów, możliwości inwestycji. Konsolidacja w ramach podsektorów lub pomiędzy sektorami, którą obserwuje się obecnie, nie powinna ograniczyć rozwoju konkurencyjnego rynku energii. Stąd wynika liczba około dziesięciu podmiotów działających w podsektorze (określona pośrednio poprzez pożądany wskaźnik Herfindakla-Hirschmanna rzędu 1000). Należy zauważyć, że wskaźnik HHI odnosi się do podsektora i w przypadku podmiotów skonsolidowanych pionowo podsektory analizowane są oddzielnie.

Zapewnienie bezpieczeństwa długookresowego wymaga z jednej strony inicjowania budowy bloków energetycznych w celu zapewnienia w kilkuletniej perspektywie rezerwy mocy, z drugiej strony zabezpieczenia finansowania tych inwestycji. W budowie i w odtwarzaniu rezerw mocy prywatni inwestorzy nie będą zainteresowani. Dlatego obowiązek ten muszą przejąć podmioty, które będą w gestii państwa (SP). Ich potencjał ekonomiczny musi być wystarczający do zamknięcia finansowania nowych inwestycji. Muszą to być zatem silne, skonsolidowane podmioty z większościowym udziałem Skarbu Państwa.

Jak z przedstawionych uwarunkowań wynika, docelowy model struktury organizacyjnej elektroenergetyki powinien być podobny do istniejącego w krajach Unii Europejskiej, w których jest miejsce na energetykę państwową i prywatną o dużym stopniu konsolidacji podmiotów. Analizując zaangażowanie kapitału zagranicznego w dotychczasowych procesach prywatyzacji można przewidzieć, że powstaną dwie bądź trzy grupy spółek tworzących międzynarodowe koncerny energetyczne, obejmujące podmioty z różnych podsektorów nie zawsze terytorialnie zintegrowanych. Jednocześnie powinno powstać 5-6 holdingów/koncernów o dominującym lub całkowitym kapitale polskim.

W przypadku łącznej konsolidacji pionowej oraz poziomej istotne jest, aby udział jednej firmy lub holdingu/koncernu, nie był większy niż 15% rynku energii w poszczególnym podsektorze. Jest to zgodne z kryterium zawartym w „Aktualizacji zintegrowanego harmonogramu prywatyzacji sektora elektroenergetycznego” przyjętej 19 czerwca 2001 r. przez Radę Ministrów.

Z analizy sytuacji sektora w aspekcie prywatyzacji wynika generalna zasada: na prywatyzację należy patrzeć głównie przez pryzmat doinwestowania, a nie sprzedaży spółek.

Dlatego należy określić kryteria kapitałowe prywatyzacji sektora elektroenergetycznego:

Większą rolę Urząd Regulacji Energetyki powinien odgrywać w prognozowaniu i inicjowaniu odtwarzania mocy w perspektywie długookresowej. Należy w tym obszarze wprowadzić odpowiednie rozwiązania legislacyjne.

Przedstawione przewidywane i już obserwowane kierunki rozwoju sektora elektroenergetycznego, kształtujące jego docelowy model po prywatyzacji zostały zaprezentowane podczas posiedzenia Sejmowej Komisji Gospodarki w dniu 19 lipca 2001 roku. Komisja w opinii przyjętej na kolejnym posiedzeniu w dniu 21 sierpnia 2001 r. pozytywnie oceniła przedstawioną koncepcję, wskazując na konieczność dokonania zmian w rządowych dokumentach: „Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku” oraz „Aktualizacja zintegrowanego programu prywatyzacji sektora elektroenergetycznego i wprowadzania rynku energii elektrycznej” uwzględniających nowe elementy koncepcji restrukturyzacji i prywatyzacji branży. Należy wyraźnie podkreślić, że przekształcenia, które wystąpią w sektorze (i częściowo już występują) są wynikiem obiektywnych zjawisk ekonomicznych. Konsolidacja będzie występowała nie tylko w Polsce, ale i w Unii Europejskiej, gdzie już obecnie wymienia się firmy, które będą dominować w poszczególnych częściach Europy.

Rynek energii nie zależy w decydującym stopniu od struktury organizacyjnej. Doświadczenia np. Australii wskazują jednoznacznie na możliwość funkcjonowania rynku energii w różnych strukturach własnościowych. Niezależnie od struktury własnościowej, po wprowadzeniu rynku zmniejszenie cen energii u odbiorców końcowych było podobne. W Polsce istniejąca już różnorodna struktura własnościowa powinna sprzyjać rozwojowi rynku energii. Natomiast kluczową sprawą dla powstania rynku energii jest wolny dostęp do sieci (zasada TPA) oraz istnienie nadwyżki mocy u wytwórców – a więc istnienie rezerw mocy.

Istnienie rezerw mocy, szczególnie długookresowych, jest również warunkiem bezpieczeństwa energetycznego państwa. W przypadku elektroenergetyki bezpieczeństwo energetyczne musi być pojmowane w szczególny sposób, wynikający ze specyfiki medium energetycznego, jakim jest energia elektryczna. Energii tej w odróżnieniu od nośników energii ciekłych, gazowych lub stałych nie można magazynować (przynajmniej na skalę przemysłową). O ile ogólna definicja bezpieczeństwa energetycznego zawarta w ustawie Prawo energetyczne dość dobrze opisuje samo pojęcie, to środki realizujące to bezpieczeństwo w odniesieniu do elektroenergetyki muszą być inne.

Dyskusję środowiska elektroenergetyków na te oraz na podobne zasadnicze tematy zainicjowała ankieta, którą rozesłałem do ekspertów pracujących w różnych podsektorach oraz poza sektorem w firmach doradczych i w uczelniach. Wnioski z ankiety, opracowane w profesjonalny sposób przez dr. H.L. Gabrysia są dostępne m.in. w Internecie (www.geoland.pl) i jednocześnie były prezentowane na konferencji w Ministerstwie Gospodarki w dniu 24 lipca 2001 r. Odpowiedzi na ankietę, za które wszystkim respondentom serdecznie dziękuję, posłużyły mi również przy przemyśleniach dotyczących docelowego modelu funkcjonowania sektora elektroenergetycznego po prywatyzacji.

Przedstawione prace nad stworzeniem dobrego modelu wymagają konkretyzacji – czyli wymienienia z nazwy holdingów/koncernów kształtujących się w „polskiej” części sektora elektroenergetycznego. Procesy konsolidacji spółek dopiero się rozpoczynają, a uwzględniając oddolny charakter inicjatyw omawianie dzisiaj projektowanych holdingów/koncernów jest przedwczesne. W najbliższych miesiącach powinna się ukształtować „mapa polskiej elektroenergetyki”, uwzględniająca silne kapitałowo i strukturalnie giełdowe holdingi. n

Opinia nr 22 Komisji Gospodarki
dla Prezesa Rady Ministrów

Uchwalona na posiedzeniu w dniu 21 sierpnia 2001 r.

Komisja Gospodarki po zapoznaniu się z informacją Ministra Skarbu Państwa na temat docelowego modelu funkcjonowania i przyszłości sektora energetycznego w Polsce, przedstawioną na posiedzeniu w dniu 19 lipca 2001 r., stwierdza iż zarówno warunki określające docelowy model sektora, jak i ocena bieżącej sytuacji w branży oraz kryteria dalszej prywatyzacji sektora uwzględniają wielokrotnie wnoszone przez Komisję Gospodarki uwagi i zastrzeżenia do procesu prywatyzacji energetyki.

Komisja Gospodarki stwierdza, że docelowy model sektora elektroenergetycznego winien być podporządkowany głównemu celowi, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa.

Komisja popiera stanowisko wyrażone przez Ministra Skarbu Państwa i Ministra Gospodarki, że wymogi rynku Unii Europejskiej, na którym działają potężne firmy elektroenergetyczne narzucają również konieczność konsolidacji polskiego sektora energetycznego. Tylko tak utworzone przedsiębiorstwa elektroenergetyczne będą w stanie sprostać konkurencji podmiotów zagranicznych. Komisja uważa również, że powstanie takich skonsolidowanych organizmów gospodarczych w znaczący sposób wpłynie na rozwój sektora, a także przyczyni się do poprawy koniunktury polskiej gospodarki.

Komisja Gospodarki podziela stanowisko, że konsolidacja polegająca na skumulowaniu kapitału winna obejmować nie tylko podsektor wytwarzania, ale i dystrybucji, zarówno w systemie poziomym i pionowym, z rozważeniem włączenia podmiotów sektora wydobywczego.

Komisja podziela także przedstawiony w informacji pogląd, że prywatyzację elektroenergetyki należy widzieć jako sposób na doinwestowanie sektora, a nie jako wyprzedaż spółek i to głównie w celu zasilenia budżetu.

Komisja Gospodarki stoi na stanowisku, podobnie jak Minister Skarbu Państwa i Minister Gospodarki, że skonsolidowane podmioty elektroenergetyczne powinny pozostawać pod kontrolą państwa.

Komisja Gospodarki zgadza się z wyrażonym poglądem, że polskie firmy multienergetyczne powinni objąć lokalni wytwórcy i dystrybutorzy różnych mediów energetycznych oraz samorządy lokalne.

Popierając przedstawiony model funkcjonowania, restrukturyzacji i prywatyzacji sektora energetycznego, Komisja widzi konieczność dokonania zmian w rządowych dokumentach: „Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku” oraz „Aktualizacja zintegrowanego programu prywatyzacji sektora elektroenergetycznego i wprowadzanie rynku energii elektrycznej”, uwzględniających nowe elementy koncepcji restrukturyzacji i prywatyzacji branży.