Energia XXXVI
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 216 (6596) 16 września 2003 r.
Handel emisjami
Sławomir Krystek, Franciszek Pchełka – Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie
Do niedawna mało kto w Polsce słyszał o handlu emisjami. Ostatnio określenie to coraz częściej można usłyszeć w środowiskach biznesowych i na rządowych korytarzach. Organizowane są specjalne seminaria i konferencje poświęcone tej tematyce. Powód tego zainteresowania jest prosty. Od 1 lipca 2004 r. rząd planuje wdrożenie w Polsce systemu zbywalnych uprawnień do emisji, określanego często jako system handlu emisjami. Od 1 stycznia 2005 r. rozpocząć ma się aktywna faza tego programu.
Przygotowanie do wdrożenia tych planów to obecnie jeden z najambitniejszych programów gospodarczo-ekologicznych. Według wykonanych analiz, system ten może przynieść wielomiliardowe korzyści dla odbiorców energii elektrycznej i cieplnej poprzez umożliwienie rozwoju efektywnego rynku konkurencyjnego energii i poddanie kosztów ochrony środowiska działaniu mechanizmów tego rynku. Dzięki programowi handlu emisjami uniknie się administracyjnego wymuszania inwestycji proekologicznych i administracyjnego rozdziału produkcji energii dla spełnienia globalnych limitów emisji zanieczyszczeń w Polsce. Rynkowa presja na etapie inwestycji i w okresie produkcji pozwoli radykalnie zmniejszyć koszty dostosowania do wymagań UE w zakresie ograniczania emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu. Stwarza także możliwość korzystnego włączenia się polskich przedsiębiorstw w tworzony w UE system handlu emisjami gazów cieplarnianych.
Projekt jest wyjątkowy z kilku powodów. Po pierwsze: wdrożenie handlu emisjami w planowanym zakresie sprawi, że Polska stanie się jednym z prekursorów szerokiego zastosowania tego instrumentu w Unii Europejskiej. Po drugie: jest to instrument dość trudny do wdrożenia pod względem prawnym, organizacyjnym i technicznym. Jego skuteczne zastosowanie otworzy drogę do bardziej zaawansowanych rozwiązań systemowych w Polsce. Po trzecie: sposób realizacji prac nad projektem rozwiązań i przygotowaniem do wdrożenia można uznać za wyjątkowy. Prace są realizowane przy zaangażowaniu najlepszych polskich specjalistów, przedstawicieli rządu oraz towarzystw gospodarczych, skupiających reprezentację wszystkich zainteresowanych branż przemysłowych. Jest to pozytywny przykład partnerskiej współpracy rządu, środowisk gospodarczych i naukowych.
Istota handlu emisjami
Handel emisjami (ang. emission trading) jest jednym z instrumentów polityki ekologicznej państwa, który najczęściej służy do ograniczania emisji zanieczyszczeń. Uważany jest powszechnie za jeden z najbardziej rynkowo zorientowanych instrumentów. Stanowi alternatywę dla dominującego dotąd w Polsce i Unii Europejskiej podejścia nakazowo-kontrolnego, które polega na określaniu dopuszczalnych wielkości emisji dla każdej instalacji przemysłowej. W przypadku podejścia nakazowo-kontrolnego każde źródło musi dokonywać inwestycji zmniejszających jego emisje do wymaganego poziomu, nawet jeśli koszty tej redukcji są wyższe niż gdzie indziej. Handel emisjami polega na zdefiniowaniu zbiorczego limitu emisji dla dużej grupy źródeł emitujących dane zanieczyszczenie. Następnie, zgodnie z określonym algorytmem, pulę dopuszczalnych emisji rozdziela się na wszystkie źródła objęte systemem poprzez wydanie im odpowiedniej liczby uprawnień do emisji. Uprawnienia te mogą być zbywalne pomiędzy uczestnikami systemu. Istotne jest by na koniec okresu rozliczeniowego, każde źródło posiadało taką liczbę uprawnień, która będzie nie mniejsza od ilości wyemitowanych przez to źródło zanieczyszczeń. Każda tona emisji ponad liczbę posiadanych uprawnień powoduje konieczność zapłacenia wysokiej kary. Ten mechanizm zapewnia, że łączna emisja zanieczyszczeń z grupy źródeł objętych systemem nie przekroczy ustalonych zbiorczych limitów. Jest to szczególnie istotne w przypadku źródeł objętych dyrektywą LCP 2001/80/EC (on the limitation of emissions of certain pollutants). W Traktacie Akcesyjnym, Polska zobowiązała się do dotrzymania globalnej emisji z tych źródeł na dość niskim poziomie, kontrolowanym w 2008, 2010 i 2012 roku. W kolejnych latach liczba przydzielanych uprawnień zmniejsza się zgodnie z wcześniej określoną ścieżką, co wymaga redukcji emisji w źródłach. Jest ona dokonywana najpierw w tych źródłach, gdzie jest to najtańsze. Źródła o wyższych kosztach redukcji będą od nich kupowały uprawnienia do emisji, unikając w ten sposób realizacji kosztownych przedsięwzięć.
System handlu emisjami zachęca do poszukiwania i realizacji przedsięwzięć o niskich kosztach redukcji emisji oraz stymuluje dokonywanie działań tam, gdzie jest to najtańsze. Te cechy sprawiają, że uzyskanie tych samych redukcji emisji przy zastosowaniu handlu emisjami jest ok. 30-60% tańsze niż w podejściu nakazowo-kontrolnym.
Jednocześnie nie są zakłócane warunki uczciwej konkurencji na rynku energii, konkurowanie energii „czystej” z „brudną” jest wspomagane przez handel emisjami, co w efekcie zapewnia wyrównywanie szans rynkowych. Umożliwia to dopuszczenie do bezpośredniej rywalizacji rynkowej praktycznie wszystkich źródeł energii elektrycznej, a im więcej podmiotów na rynku, tym lepiej dla odbiorców końcowych.
Dlaczego teraz?
Handel emisjami znany jest w literaturze ekonomicznej od wielu lat. Niemal wszystkie opracowania teoretyczne podkreślają wyższą efektywność ekonomiczną tego instrumentu w porównaniu z powszechnie stosowanym podejściem nakazowo-kontrolnym. Zalety te doceniono głównie w USA, gdzie handel emisjami został wdrożony najwcześniej i w najszerszej jak dotychczas skali. Jako sztandarowy przykład służy program Acid Rain, uruchomiony po 15 latach doświadczeń w 1995 roku w celu redukcji emisji dwutlenku siarki na obszarze USA. Program ten realizowany w oparciu o handel emisjami powszechnie uważany jest za sukces, potwierdzający zalety nowego instrumentu. W krajach europejskich przez długi czas handel emisjami nie znajdował uznania w oczach polityków odpowiedzialnych za kreowanie polityki ochrony środowiska. Również w Unii Europejskiej przez długi czas przeważało podejście nakazowo-kontrolne. W dużej mierze wynikało to z przyjęcia praktyki niemieckiej, w której dominującą rolę odgrywały standardy emisji ustalane na podstawie oceny technicznych i ekonomicznych możliwości redukcji emisji. W ostatnim okresie zauważyć jednak można zmianę nastawienia do handlu emisjami wśród Komisji Europejskiej oraz wśród niektórych krajów członkowskich UE. Zmiany nastawienia wynikają z dwóch głównych czynników. Pierwszym jest dopuszczenie handlu emisjami jako instrumentu realizacji wymagań Protokołu z Kioto w celu redukcji emisji tzw. gazów cieplarnianych. Drugim jest konieczność poprawy konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw w konfrontacji z producentami amerykańskimi. Pierwszy element doprowadził do opracowania dyrektywy UE mającej na celu stworzenie handlu emisjami gazów cieplarnianych w skali UE. Drugi sprawia, że Komisja Europejska przyjmuje bardziej przychylną postawę w stosunku do propozycji zastosowania handlu emisjami innych zanieczyszczeń, ze względu na jego wyższą efektywność ekonomiczną. Powoduje to, że coraz więcej krajów jest zainteresowanych wdrożeniem handlu emisjami nie tylko w odniesieniu do gazów cieplarnianych. Należą do nich m.in. Wlk. Brytania, Holandia, Słowacja. Zainteresowanie handlem emisjami dwutlenku siarki i tlenków azotu wynika m.in. z niedawno wprowadzonych zaostrzonych wymagań ustanowionych w dyrektywach 2001/80/EC (tzw. dyrektywa LCP) oraz 2001/81/WE (tzw. dyrektywa pułapowa). Wdrożenie handlu emisjami jest najczęściej postrzegane jako działanie mające na celu zmniejszenie kosztów wypełnienia wymagań tych dyrektyw. Podobne motywy były brane pod uwagę przy rozpoczęciu prac w Polsce.
Cele wdrożenia handlu emisjami w Polsce
Obecne prace w Polsce obejmują analizy dla stworzenia dwóch podsystemów:
- handel emisjami dwutlenku siarki (SO2) i tlenków azotu (NOx) – jako element programu wprowadzania konkurencyjnego rynku energii elektrycznej w Polsce oraz elastycznego i tańszego dostosowania się Polski do wymagań UE uzgodnionych w trakcie negocjacji przedakcesyjnych.
- handel emisjami dwutlenku węgla (CO2) – jako element włączenia Polski do unijnego systemu, tworzonego z myślą o wypełnieniu zobowiązań Protokołu z Kioto.
W ramach pierwszego podsystemu Polska ma obowiązek wdrożenia rozwiązań zgodnych z dyrektywą unijną, której ostateczna wersja jest w przygotowaniu. Generalnie oczekuje się, że polskie przedsiębiorstwa będą miały w tym systemie lepszą pozycje od przedsiębiorstw z innych krajów, ze względu na wypełnianie przez Polskę wymagań Protokołu z Kioto z dużym zapasem.
Drugi podsystem, obejmujący dwutlenek siarki i tlenki azotu, ma służyć obniżeniu kosztów dostosowania do następujących wymagań stawianych Polsce przez UE:
- eliminowaniu subsydiowania skrośnego na rynku energii źródeł „brudnych” przez „czyste”,
- wdrożenia dyrektywy 2001/80/WE (tzw. dyrektywy LCP), zwłaszcza w odniesieniu do istniejących dużych źródeł spalania,
- spełnienia zapisanych w Traktacie Akcesyjnym tzw. przejściowych limitów emisji obejmujących wszystkie źródła o mocy cieplnej powyżej 50 MW w Polsce.
Ważnym dodatkowym argumentem za wdrożeniem systemu handlu emisjami SO2 i NOx w Polsce jest planowana liberalizacja rynku energii elektrycznej poprzez likwidację kontraktów długoterminowych (tzw. KDT). Kontrakty długoterminowe podpisywane w latach 90. pomiędzy producentami a Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi S.A. gwarantowały produkcję i sprzedaż m.in. tym jednostkom produkcyjnym, które zainwestowały w budowę instalacji odsiarczania spalin. Po likwidacji KDT istnieje ryzyko znacznego zwiększenia produkcji w jednostkach produkcyjnych, które produkują tańszą energię, lecz emitują znacznie więcej zanieczyszczeń. Równoległe wdrożenie handlu emisjami z likwidacją KDT powinno zapewnić utrzymanie emisji zanieczyszczeń na poziomie pozwalającym na wywiązanie się Polski z zobowiązań międzynarodowych. Jest to niezbędne dla zapewnienia właściwej ochrony środowiska, uniknięcia zarzutu produkcji tzw. brudnej energii i utrzymania eksportu energii co najmniej na dotychczasowym poziomie.
Na czym polega trudność zadania?
Wdrożenie handlu emisjami w Polsce w planowanym zakresie jest zadaniem złożonym od strony prawnej, organizacyjnej i technicznej. W płaszczyźnie prawnej nowy instrument należy zintegrować z innymi już stosowanymi instrumentami ochrony powietrza. Dotyczy to szczególnie wdrażanych w Polsce pozwoleń zintegrowanych, które są wymagane unijną dyrektywą IPPC. Instalacje występujące o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinny stosować najlepsze dostępne techniki (BAT) zapewniające uzyskanie wysokiej efektywności energetycznej i ograniczenie emisji zanieczyszczeń. W przypadku zastosowania handlu emisjami CO2, instalacje w nim uczestniczące będą zwolnione z konieczności spełniania wymogów z zakresu efektywności energetycznej, co ułatwi otrzymanie przez nie pozwoleń zintegrowanych. W przypadku wdrażania handlu emisjami SO2 i NOx problem jest bardziej złożony. Brak jednoznacznych zapisów prawnych ustalających relacje pomiędzy handlem emisjami a pozwoleniami zintegrowanymi. Taka sytuacja wymaga odpowiednich interpretacji prawnych, a w dłuższej perspektywie wprowadzenia jednoznacznych zapisów prawnych w dyrektywie IPPC. Odpowiednią poprawkę, likwidującą wymieniony problem zgłosił już do KE rząd holenderski. Istnieje szansa, że zmiany te zostaną wprowadzone przy planowanym przeglądzie dyrektywy.
Innym problemem, jaki był często podnoszony przy próbach zastosowania handlu emisjami, był brak zabezpieczenia przed wystąpieniem nadmiernych stężeń zanieczyszczeń w skali lokalnej. Handel emisjami bowiem pozwala na dokonanie głębszych redukcji emisji tam gdzie jest to najtańsze, przy pozostawieniu większych emisji w pozostałych źródłach. Problem ten w projekcie polskiego handlu emisjami rozwiązany został poprzez współdziałanie handlu emisjami z pakietem instrumentów służących ochronie jakości powietrza w skali lokalnej. Każde źródło uczestniczące w handlu emisjami oprócz określonej liczby uprawnień do emisji posiadać będzie tzw. pozwolenie niezbywalne, które określa nieprzekraczalną wielkość emisji, nawet jeśli dane źródło będzie posiadało większą liczbę uprawnień zbywalnych. Przekroczenie dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń spowoduje uruchomienie tzw. naprawczych programów ochrony powietrza i zaostrzenie dopuszczalnych wielkości emisji w pozwoleniach na emisje lub pozwoleniach zintegrowanych. Mechanizm ten zapewni skuteczną ochronę powietrza w skali lokalnej przy zachowaniu efektywności handlu emisjami.
Sposób i stan realizacji prac
Dotychczasowe prace przygotowawcze przebiegają pomyślnie, co w dużej mierze jest zasługą zastosowanej organizacji prac. Ich finansowaniem zajmuje się szeroka grupa towarzystw gospodarczych i przedsiębiorstw:
- Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie,
- Polskie Towarzystwo Elektrociepłowni Zawodowych,
- Polska Izba Przemysłu Chemicznego,
- KGHM Polska Miedź S.A.,
- Stowarzyszenie Producentów Cementu i Wapna,
- Stowarzyszenie Papierników Polskich,
- Hutnicza Izba Przemysłowo-Handlowa,
- Kombinat Koksochemiczny „Zabrze” S.A.,
- PSE Elektra S.A.,
reprezentująca praktycznie wszystkie branże gospodarcze zainteresowane tematem. W ich imieniu występuje Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie, koordynujące prace wykonawcze od strony organizacyjnej. Nadzór merytoryczny, któremu przewodniczy przedstawiciel Ministerstwa Środowiska, nad realizacją pracy pełni Komitet Zarządzający, skupiający przedstawicieli zainteresowanych resortów oraz przedstawicieli środowisk gospodarczych. Na eksperta i doradcę merytorycznego powołano prof. Tomasza Żylicza z Uniwersytetu Warszawskiego, który jest uznanym w kraju i za granicą autorytetem w dziedzinie ekonomii ochrony środowiska. Wykonanie pracy powierzono konsorcjum, którego liderem jest firma Badania Systemowe „EnergSys”, posiadająca bogate doświadczenie w opracowaniu strategii rządowych łączących aspekty gospodarcze i ochronę środowiska. W konsorcjum uczestniczy także Energoprojekt Warszawa S.A., który niedawno opracował plan wdrożenia dyrektywy LCP oraz posiada doświadczenie z praktycznego wdrażania wymagań ochrony środowiska w przedsiębiorstwach. Taki sposób prowadzenia prac okazał się bardzo skuteczny, czego wynikiem są opracowane projekty systemowe, projekty aktów prawnych oraz klarowny plan działań wdrożeniowych.
Co dalej?
Ze względu na powiązanie działań związanych z likwidacją kontraktów długoterminowych i wdrożeniem handlu emisjami, planuje się wdrożenie obydwu tych rozwiązań już od 1 lipca 2004 r. W przypadku handlu emisjami oznaczać to będzie wdrożenie w tym czasie wszystkich niezbędnych regulacji prawnych oraz uruchomienie instytucji odpowiedzialnych za administrowanie systemem. Do końca roku powinno zakończyć się rejestrację przyszłych uczestników systemu, a od 1 stycznia 2005 powinien rozpocząć się aktywny etap działania handlu emisjami. W celu wypełnienia tego harmonogramu planuje się powołanie Krajowej Agencji Handlu Emisjami w formie spółki akcyjnej, której udziałowcami będą Skarb Państwa i towarzystwa gospodarcze. Spółka ta najpierw zajmie się organizacją wdrażania systemu, a po jego uruchomieniu będzie wypełniać niektóre funkcje administracyjne. Zaprojektowany system handlu emisjami oprócz konkretnych oszczędności kosztów może przynieść także inne długofalowe korzyści. Po pierwsze – zastosowanie tego instrumentu pozwoli na efektywne dostosowanie się Polski do zaostrzeń krajowych limitów emisji SO2 i NOx w Polsce i innych krajach UE, oczekiwanych najpóźniej po roku 2010. Po drugie, planowana do zastosowania w ramach handlu emisjami całkowicie elektroniczna obsługa systemu, wsparta precyzyjnymi regulaminami i procedurami działania, stworzy nową jakość w tej klasie systemów publicznych. W przypadku powodzenia projektu doświadczenia te będą mogły być przeniesione na inne obszary oddziaływania administracji publicznej na rynek, co może przynieść istotną poprawę warunków prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Powinno to przyczynić się do utrwalenia korzystnych tendencji ożywienia gospodarczego i otworzyć drogę do tworzenia nowych miejsc pracy. n
- Informacje o Towarzystwie Gospodarczym Polskie Elektrownie
„Handel emisjami”, to potoczna nazwa nowoczesnego instrumentu regulacyjnego wykorzystującego mechanizmy rynkowe, którego celem jest stymulowanie ograniczania emisji zanieczyszczeń do środowiska (w skali danej branży, kraju, regionu, a nawet w skali globalnej). W przypadku niektórych oddziaływań na środowisko, do których należy również emisja gazów cieplarnianych, konieczne jest ich ograniczanie w znacznie większym stopniu niż to wynika wyłącznie z możliwości technologicznych. Konieczne jest przy tym uwzględnienie faktu, że koszty redukcji emisji w różnych branżach, a w ramach tych branż w poszczególnych instalacjach czy lokalizacjach, mogą się znacznie różnić. Jeżeli prawdziwe jest założenie, że można wyznaczyć optymalny, graniczny koszt redukcji emisji zanieczyszczeń w danej grupie producentów, to te przedsiębiorstwa, które uzyskują realną redukcję po kosztach niższych niż wartość graniczna, mogłyby ograniczać emisję w stopniu większym niż by tego wymagały standardy emisyjne (siłą rzeczy jednakowe dla całej branży), a „zaoszczędzone” w ten sposób uprawnienia do emisji przekazywać tym przedsiębiorstwom, w których koszty redukcji przekraczałyby ten optymalny poziom. Stopniowe ograniczanie puli uprawnień powoduje z kolei, że sumaryczna emisja reglamentowanego w taki sposób zanieczyszczenia systematycznie spada, czy to w wielkościach bezwzględnych, czy też w odniesieniu do tempa wzrostu produkcji.