Energia XXXV
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 130 (6510) 5 czerwca 2003 r.

Na barykadach infrastruktury

Banalne jest dzisiaj stwierdzenie, że jedną z podstawowych barier rozwoju Polski jest zacofanie infrastrukturalne kraju. Równie banalne – niestety – jest stwierdzenie, że prawda ta jakoś nie może się przebić do świadomości społecznej i zmusić do myślenia systemowego, podporządkowanego czytelnej strategii rozwoju infrastruktury technicznej kraju. W takim zakresie, by Polska godnie wpisała się w europejskie perspektywy rozwoju przestrzennego.

Jeśli spojrzeć na mapy europejskich magistralnych sieci przesyłowych energii elektrycznej i gazu, infrastruktury drogowej i kolejowej czy sieci telekomunikacyjnych, widać wyraźnie, jak bardzo odstajemy od Europy. Mimo to nie widać determinacji w kreowaniu polityki przestrzennej państwa na bazie integrowania układów międzynarodowych oraz transgranicznej infrastruktury komunikacyjnej, technicznej i łączności. Wręcz przeciwnie. W poczynaniach legislacyjnych dotyczących planowania przestrzennego utrzymuje się pogląd, że uzasadnione jest utrzymywanie wprowadzonego w 1995 roku systemu planowania przestrzennego i odrzuca się opinie postulujące jego gruntowną reformę.

Polska infrastruktura znajduje się dzisiaj pod wyraźną presją trzech czynników. Z jednej strony bliska integracja z Unią Europejską wiążąca się z koniecznością określenia polityki przestrzennego zagospodarowania kraju odpowiadającej założeniom Europejskiej Perspektywy Rozwoju Przestrzennego, z drugiej – coraz większe poirytowanie praktyków gospodarki, którzy nie są w stanie podejmować żadnych projektów inwestycyjnych bez narażenia się na bariery administracyjno-prawne i olbrzymie koszty z tym związane, a z trzeciej strony – pasywna postawa polityków, którzy nie przejawiają nadmiernego zainteresowania poszukiwaniem możliwości wytworzenia klarownych ram prawnych dla takiej działalności.

Dla przedsiębiorców i firm z sektorów zainteresowanych rozwojem infrastruktury o znaczeniu krajowym, tak opisana sytuacja jest nie do przyjęcia. Infrastruktura znalazła się na barykadach wzniesionych przez prawo i finanse, politykę i źle pojęte praktyki samorządności lokalnej. Nieczytelne reguły gry w zakresie inwestycji celu publicznego wywołują działania organizacji społecznych i lokalnych społeczności blokujące procesy inwestycyjne. Przedsiębiorcy i firmy sektorów infrastrukturalnych w tych okolicznościach zmuszeni zostali do podjęcia działań prowadzących do zburzenia tych barykad, do przerwania tego zaklętego kręgu i podjęcia wysiłku współkreowania warunków dla efektywnego inwestowania w sferze infrastruktury.

Realizacji tych zamierzeń ma sprzyjać powołane przez przedstawicieli sektorów infrastrukturalnych Towarzystwo Rozwoju Infrastruktury ProLinea, którego podstawowym przedmiotem zainteresowania jest problematyka przygotowania i realizacji inwestycji liniowych celu publicznego oraz eksploatacji magistralnych sieci infrastrukturalnych.

Dla realizacji celów statutowych, a dobitniej mówiąc – dla wypełnienia swej misji – dobrane zostało odpowiednie instrumentarium działań. Powołano zespoły ds. prawa budowlanego, ds. planowania przestrzennego oraz ds. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gromadzące najbardziej kompetentnych w danych dziedzinach specjalistów. Wyspecjalizowane zespoły przygotowały uwagi w zakresie powierzonej im problematyki, które po konsultacjach z zespołami najlepszych prawników mogły stać się bazowym materiałem dla zmian regulacji prawnych, dzisiaj skutecznie blokujących procesy inwestycyjne w zakresie inwestycji infrastrukturalnych. Z takimi intencjami ekspertyzy trafiły do przedstawicieli właściwych resortów odpowiedzialnych za przedłożenia rządowe w zakresie prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po konsultacjach i spotkaniach władz Towarzystwa Rozwoju Infrastruktury z przedstawicielami rządu i stosownych komisji sejmowych, Towarzystwo zostało zaproszone do udziału w pracach Sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z programem rządowym „Przedsiębiorczość, Rozwój, Praca”. Dzięki temu reprezentanci Towarzystwa brali aktywny udział w pracach nad uchwaleniem ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowelizacją ustawy prawo budowlane.

Trzeba oddać ustawodawcy, że część uwag zgłoszonych przez ekspertów ProLinea znalazła odzwierciedlenie w przyjętych ustawach. W pewnej mierze uwzględniony został postulat dotyczący wyznaczenia granicznych terminów na dokonywanie poszczególnych działań w procesie uchwalania czy też zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęto również postulat, że niewyrażenie stanowiska lub niesprecyzowanie warunków przez organy właściwe w sprawach uzgodnień projektu studium i planu jest uważane za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Przyjęto w ustawie rozwiązanie umożliwiające zastępcze wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku, gdy właściwy organ nie wydał decyzji mimo upływu przewidywanego przez prawo terminu. Kolejna z propozycji Towarzystwa przyjęta w ustawie stanowi, iż o postępowaniu administracyjnym strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a zawiadamianie na piśmie ogranicza się jedynie do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. Na wniosek Towarzystwa ustawa zniosła w przypadku inwestycji celu publicznego obowiązek zawiadamiania organizacji społecznych, a także wyłączyła ich szerokie uprawnienia w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Przyjęto wreszcie w ustawie bardziej elastyczne rozwiązania w zakresie decyzji o rozbiórce w przypadku samowoli budowlanej.

Można uznać, że dialog ustawodawcy z ekspertami Towarzystwa Rozwoju Infrastruktury przyniósł efekty. I tak jest w istocie – to dobry krok w kierunku uspołecznienia procesów legislacyjnych. Szkoda, że nie we wszystkich przypadkach, bowiem postulowane dalej idące zmiany ustawowe usprawniłyby proces inwestycyjny.

Istotną nowością ustawy jest wprowadzenie do planowania przestrzennego pojęcia inwestycji celu publicznego, w ramach którego mieszczą się również wszelkiego rodzaju instalacje służące do przesyłu energii elektrycznej oraz paliw ciekłych i gazowych, jak również drogi i sieci telekomunikacyjne.

Utrzymano zasadę wykonywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wybranych kategorii sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu, w tym także w odniesieniu dla terenów przewidzianych do zainwestowania. W szczególnych wypadkach określono możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez konieczności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowić to będzie istotne ułatwienie, lecz przede wszystkim dla obiektów kubaturowych realizowanych przez inwestora na działce będącej jego własnością.

Tego rodzaju podejście dominuje w całej ustawie, której autorzy zdają się nie dostrzegać różnicy pomiędzy prywatną inwestycją przysłowiowego Kowalskiego na własnej działce, a budową linii energetycznej lub rurociągu przechodzącej przez kilkanaście lub więcej gmin i przekraczającej nieruchomości setek, a nawet tysięcy właścicieli.

Brak uwzględnienia w ustawie specyfiki inwestycji liniowych oraz nie dostosowane do realiów życia niektóre przepisy nie tylko spowolnią proces przygotowania tych inwestycji, ale jeszcze go zdecydowanie podrożą, powiększając ryzyko inwestora związane z rozpoczęciem procesu lokalizacyjnego.

Jednym z najpoważniejszych mankamentów nowej ustawy jest pominięcie i całkowite zignorowanie przez jej autorów rozwiązań zapisanych w ustawach środowiskowych przyjętych przez parlament w ostatnich trzech latach. Ustawy te implementując do polskiego prawa wymagania środowiskowych dyrektyw Unii Europejskiej, znacznie skomplikowały nasz system prawny, m.in. poprzez wprowadzenie wielu ograniczeń środowiskowych w dostępie i korzystaniu ze środowiska. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu pomija w całości tę nową sytuację, co niebawem spowoduje gwałtowny przyrost konfliktów na styku inwestorzy-ochrona środowiska.

Ustawa zawiera wiele zapisów niezrozumiałych, z logicznego punktu widzenia, uniemożliwiających w najbliższym okresie sprawne przygotowanie i realizowanie liniowych inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W wyniku przyjętych rozwiązań część miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 roku przestała już obowiązywać, a pozostałe przestaną obowiązywać 1 stycznia 2004 roku. W ten sposób wszelkie projektowane obiekty o znaczeniu międzynarodowym, krajowym lub wojewódzkim, z punktu widzenia prawa lokalnego, jakimi są plany miejscowe, istnieją tylko do końca roku, ale z wieloma „dziurami” (w gminach, gdzie plany straciły ważność). Natomiast po 31 grudnia br. inwestycje te znikną wraz z planami, które je sankcjonowały.

I wtedy zaczniemy od początku proces ich planowania i lokalizowania, co w przypadku wielu obiektów kubaturowych może okazać się nawet łatwiejsze, ale w przypadku większych inwestycji liniowych może okazać się całkowicie nierealne. Jedną z przyczyn są zapisy art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: „1. Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000…”

Z przepisu tego wynika, że inwestor linii elektroenergetycznej, rurociągu, bądź innej inwestycji liniowej, w przypadkach planowania i lokalizowania 100-kilometrowego jej odcinka będzie musiał dysponować 100 lub 50 metrami bieżącymi podkładów zarejestrowanych w państwowym zasobie geodezyjnym, zanim będzie możliwe formalne przystąpienie do sporządzania planu. Pokrycie tymi mapami nie jest nawet pełne na terenach zurbanizowanych, a na terenach rolnych lub leśnych jest prawie zerowe. Zdecydowanie opóźni to i utrudni start do prac nad sporządzaniem planów miejscowych, narażając jednocześnie inwestorów na wysokie koszty robót geodezyjnych.

Tym, którym uda się pokonać tę barierę i doczekać uprawomocnienia planu zagospodarowania przestrzennego przyjdzie zmierzyć się z art. 58 ustawy, który zawiera zapis: „1. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego”.

Jeśli inwestor będzie mieć do czynienia z obojętnością lub niechęcią władz samorządowych w kilku lub kilkunastu gminach, to szanse na ustalenie lokalizacji inwestycji liniowej spadają do zera. Zwłaszcza że art. 51 ust. 3 ustawy przewiduje: „W przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast”. Komplikację w tym przypadku stanowi nie tylko obarczenie jednego wójta częścią obowiązków pozostałych wójtów, ale największy problem np. w przypadku realizacji inwestycji liniowej mającej wpływ na środowisko będzie polegał na tym, że wójt ten zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska będzie musiał przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w każdej zainteresowanej gminie, z powszechnym dostępem społeczeństwa do informacji zawartych w raportach o oddziaływaniu na środowisko, a przecież jeszcze trzeba wziąć pod uwagę, że art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska z mocy prawa czyni nieważną każdą decyzję wydaną z naruszeniem przepisów dotyczących udziału społecznego, dostępu do informacji lub innych procedur środowiskowych.

Niezależnie od przeprowadzanych obecnie analiz, wejście ustawy w życie ujawni wiele nowych problemów, obecnie jeszcze nie uświadomionych. Natomiast już dziś można stwierdzić, że tuż przed wejściem do UE zafundowaliśmy sobie – bądź też nam zafundowano prawo, które okaże się skuteczną barierą w realizacji ważnych inwestycji liniowych, warunkujących integrację naszej infrastruktury energetycznej z krajami sąsiadującymi. Zagraża to również wykorzystaniu środków unijnych przeznaczonych na jej rozwój. Bez zasadniczych zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tej bariery nie uda się usunąć.

Konieczna jest w tym miejscu smutna konstatacja. Organizacje i stowarzyszenia branżowe czy izby gospodarcze czynią wiele starań, by wspierać działania ustawodawcy w zakresie tworzenia ram prawnych i rozwiązań systemowych regulujących różne dziedziny gospodarki. Działania takie są podejmowane nie tylko poprzez organizację specjalistycznych seminariów i konferencji, lecz także poprzez przygotowywanie gotowych ekspertyz czy wręcz projektów dokumentów – ustaw i rozporządzeń. Organizacje i stowarzyszenia zazwyczaj mają w swoich szeregach doświadczonych specjalistów, którzy potrafią to robić nie dla jakichś partykularnych interesów, ale po to, by narzucane przez państwo mechanizmy funkcjonowania gospodarki działały jak najsprawniej. I mimo upływu ponad dziesięciu lat od odnowienia w Polsce demokratycznych form budowania ustroju gospodarczego państwa, ustawodawca wciąż zbyt mało korzysta z mądrości i doświadczenia fachowców i doradców.

I druga konstatacja. Tym razem nieco bardziej optymistyczna. Doświadczenie Towarzystwa Rozwoju Infrastruktury wskazuje, że trafną decyzją było poszukiwanie partnerstwa w mediach w zabieganiu o mądre prawo gospodarcze. Współpraca z wieloma tytułami prasy gospodarczej, pismami branżowymi i specjalistycznymi periodykami naukowymi, stworzyła pewną formę społecznej presji, by ustawodawca brał jednak pod uwagę przemyślane opinie i dobrze uzasadnione racje merytoryczne, a nie tylko powodował się doraźnym myśleniem politycznym. W miarę rozwoju rynku mediów specjalistycznych ta presja będzie rosnąć i ten instrument dialogu publicznego będzie coraz bardziej ważył. Towarzystwo Rozwoju Infrastruktury na pewno będzie tę dobrą tendencję wspierać, także w swoich działaniach.

W działaniach na przyszłość, głównego sojusznika należy upatrywać w strukturach Unii Europejskiej. Integracja ze wspólnotami europejskimi musi przyspieszyć reformowanie wielu mechanizmów regulacyjnych polskiej gospodarki już nie tylko w wymiarze prawnym, ale również w pragmatycznym działaniu. Towarzystwo Rozwoju Infrastruktury będzie aktywnym uczestnikiem tych procesów, by przedsiębiorcy i firmy zrzeszone w tej organizacji miały pełne poczucie współuczestnictwa w kreowaniu mądrych reguł gry na rynku inwestycji infrastrukturalnych. n