Energia XXXVII / Ochrona Środowiska XIX
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 294 (6674) 18 grudnia 2003 r.

Optymalne rozwiązania
uwzględniające interesy wytwórców, inwestorów i odbiorców energii

Likwidacja kontraktów długoterminowych

Mechanizm ekonomiczny stosowany w energetyce – tzw. kontrakty długoterminowe – został wprowadzony jako rozwiązanie przejściowe, umożliwiające finansowanie inwestycji przez firmy, które nie miały własnego rynku zbytu. W wielu krajach mechanizm ten umożliwił powstanie niezależnych producentów energii, którzy przełamali monopol dotychczasowych, pionowo zintegrowanych, firm. Sukcesy biznesowe tych producentów stały się siłą napędową dalszych zmian w legislacji dotyczącej energetyki, umożliwiających rozwój rynku konkurencyjnego. Wprowadzanie bardziej rozwiniętych form rynkowych szybko zaczęło wypierać kontrakty długoterminowe jako instrument usztywniający rynek i wymagający, by strona odbiorcza miała zagwarantowany stabilny rynek zbytu. To było od samego początku stosowania tego mechanizmu jego największą słabością.

W Polsce kontrakty długoterminowe stworzyły mocną dźwignię rozwoju elektroenergetyki, ale jednocześnie utrwalały monopol w dużym segmencie branży, ponieważ były powiązane z obligatoryjną taryfą hurtową i obligatoryjnymi taryfami detalicznymi. W tym segmencie, zwanym systemem KDT, nie było możliwości swobodnego kształtowania cen zgodnie z sytuacją rynkową, zasadami popytu i podaży. Kontrakty długoterminowe determinują wprowadzanie w pełni konkurencyjnego rynku energii elektrycznej przez kolejne dwadzieścia lat.

W realiach liberalnego rynku trudno jest zagwarantować stabilny rynek zbytu. Wprowadzanie dostępu stron trzecich do sieci spowoduje zmianę warunków realizacji systemu KDT. Brak takiego rynku może spowodować utratę płynności finansowej Polskich Sieci Elektroenergetycznych SA. Są one stroną wszystkich KDT, co uzależnia finansowo wszystkich wytwórców energii posiadających kontrakty długoterminowe od tej spółki. Problemy finansowe PSE SA bezpośrednio przeniosą się więc na wytwórców, a następnie na finansujące je banki. W najbliższych latach problemy może spotęgować wygaśnięcie kontraktów z niższymi cenami. Dalsze funkcjonowanie systemu KDT wymagałoby zmian prawnych, które zwiększą stopień pionowej integracji.

Duży udział w rynku energii objętej KDT również nie sprzyja konkurencji, a tym samym osłabia ekonomiczną presję na minimalizację kosztów wytwarzania energii. Zmniejsza to możliwość skutecznej ochrony interesów odbiorców końcowych, każdego z nas, konsumentów energii w domach oraz odbiorców przemysłowych, co wpływa na koszty ich produkcji. Im więcej producenci towarów muszą płacić za energię, tym wyższa jest cena produktów, a tym samym mniejsza konkurencyjność produkowanych przez nich wyrobów.

Nie trzeba dodawać, jak szczególnie duże ma to znaczenie teraz, w przededniu wejścia Polski do UE i konfrontacji polskiej gospodarki, polskich firm z wysoce konkurencyjnymi realiami unijnego rynku energii. Funkcjonowanie KDT w polskiej energetyce utrudnia wdrażanie w energetyce zasad wolnorynkowych zgodnych z odpowiednimi dyrektywami Unii Europejskiej. W większości krajów UE procesy urynkowienia sektora energetycznego są już znacznie zaawansowane. Likwidacja KDT jest jednym z najważniejszych elementów przygotowań polskiej gospodarki do pomyślnego funkcjonowania w ramach unijnego rynku.

Istnienie KDT w praktyce poważnie ogranicza stosowanie przepisów liberalizujących rynek energetyczny, zawartych w uchwalonym w 1997 r. Prawie energetycznym. Pojawiające się zagrożenia w realizacji KDT stwarzają niebezpieczeństwo, zarówno dla producentów energii oraz instytucji finansujących, w tym dla Skarbu Państwa, który udzielił im gwarancji w wysokości ok. 7,1 mld zł.

Realizacja programu usuwa ryzyko wykorzystania gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Wypłata rekompensat pozwoli spłacić znaczną część kredytów zaciągniętych przez wytwórców, w tym tych objętych gwarancjami. Spłata zobowiązań niemal automatycznie likwiduje problem olbrzymich gwarancji Skarbu Państwa w tym sektorze. Ponadto zaproponowane rozwiązanie pozwala na sfinansowanie tak ważnego dla całej gospodarki narodowej projektu ze źródeł pozabudżetowych. Alternatywą dla takiego finansowania musiałoby być finansowanie przez budżet państwa, co w obecnej sytuacji gospodarczej kraju wydaje się być absolutnie niemożliwe.

Ponadto – jak stwierdzają eksperci bankowi – istniejące KDT utrudniają pozyskanie dalszego finansowania, niezbędnego dla branży. Chodzi o zaspokojenie, w dłuższym okresie, rosnącego zapotrzebowania na energię i spełnienie coraz wyższych, międzynarodowych norm ochrony środowiska. W obecnych warunkach system KDT wyczerpał już zdolność pozytywnego oddziaływania na stan i kondycję polskiej energetyki. Z czynnika wzrostu KDT stają się barierą rozwoju. Dalsze utrzymywanie obecnego stanu, może doprowadzić do zapaści finansowej polskiej energetyki, co stanowi oczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa.

Już w latach 1996 – 1997 podjęto pierwszą próbę restrukturyzacji KDT. Przygotowana cesja na spółki celowe utworzone przez grupy spółek dystrybucyjnych nie powiodła się, bo kolejna ekipa rządowa nie zgodziła się na taką konsolidację dystrybucji. Bez konsolidacji koncepcja nie wytrzymała krytyki banków. Uznały one, że pojedyncze zakłady energetyczne nie są w stanie podźwignąć ciężaru finansowego przejęcia KDT.

Drugą próbę zmierzenia się z KDT podjął rząd Jerzego Buzka. Opracowano System Opłat Kompensacyjnych jako rozwiązanie na okres przejściowy. Na przeszkodzie pełnego wdrożenia tego systemu stanęły problemy prawno-podatkowe. W ograniczonym zakresie, system ten stosowany jest do dziś. System Opłat Kompensacyjnych był bardzo złożony i wymagał zastosowania bardzo skomplikowanego monitorowania sytuacji rynkowej w energetyce. Stanowił swoistą formę systemu taryfowego dla części wytwórców, którzy formalnie uczestnicząc w rynku, nie byliby zbyt zainteresowani uzyskiwanymi wynikami.

Nowelizacja założeń polityki energetycznej kraju na początku 2002, zdecydowanie przyspieszyła wprowadzanie konkurencyjnego rynku energii elektrycznej w Polsce. Realizacja tych założeń i stopień złożoności sytuacji, jaką KDT stworzyły w elektroenergetyce, spowodowały, że rząd Leszka Millera odwołał się do etapowej, żmudnej procedury tworzenia nowej koncepcji likwidacji KDT. Chybione są więc sugestie, że likwidacja KDT odbywa się w pośpiechu, że była przygotowywana pod naciskiem potrzeb wynikających z przystąpienia Polski do UE. Spokojny, rozważny tryb prac rządowych wskazuje, że nadrzędnym celem są przede wszystkim narodowe racje gospodarcze, interes odbiorców energii oraz troska o rozwój branży elektroenergetycznej w naszym kraju.

W marcu 2002 roku został powołany Międzyresortowy Zespół ds. Rynku Energii Elektrycznej i Rynku Gazu Ziemnego (ZREEiRGZ). Pracując nad dokumentem wdrażającym założenia polityki energetycznej, grupy specjalistów przeanalizowały różne warianty. W wyniku dyskusji jako optymalną przyjęto koncepcję rozwiązania KDT za jednorazową rekompensatą. Tylko takie rozwiązanie spełniało znowelizowane założenia. Po przyjęciu koncepcji przez ZREEiRGZ, przeprowadzono, pod nadzorem tego Zespołu, konkurs ofert na doradcę finansowego – organizatora finansowania.

Kolejny etap prac rozpoczął się w sierpniu 2002 r. Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, które przeprowadzały konkurs ofert, rozpoczęły współpracę z jego zwycięzcą – Citigroup. Analizy prawne projektu powierzono kancelarii Dewey Ballantine, a stronę podatkowo-księgową – renomowanej firmie Ernst & Young.

W toku prac pod uwagę wzięte zostały doświadczenia innych państw europejskich i USA, które rozwiązały problem liberalizacji rynku energii. Liberalizacja krajowego rynku energii elektrycznej jest procesem nieuchronnym. Przechodzą go lub przeszły kraje europejskie i Stany Zjednoczone. Wynika z ogólnej tendencji do deregulacji sektorów infrastrukturalnych w celu uzyskania ich większej efektywności, jako podstawy do rozwoju całej gospodarki.

W czasie prac wzięto pod uwagę wszelkie konsekwencje finansowe i prawno-podatkowe. Prowadzone były stałe konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi instytucjami i podmiotami gospodarczymi.

Badano także zgodność niniejszego rozwiązania z prawem europejskim. Od około roku program jest przedmiotem szczegółowych analiz prawnych, konsultacji z UKiE, UOKiK i Komisją Europejską. Choć rezultaty tych prac są bardzo obiecujące, to nie zostały one ukończone i Komisja Europejska nie wydała jeszcze ostatecznej opinii.

W trakcie prac ZREEiRGZ i w okresie tworzenia koncepcji restrukturyzacji KDT oraz zapisów odpowiedniej ustawy trwała bardzo ożywiona dyskusja pomiędzy przedstawicielami ministerstw zaangażowanych w projekt, specjalistami branżowymi, kadrą zarządzającą oraz przedsiębiorstwami wytwarzającymi energię. Wątpliwości budziły zarówno kwestie najogólniejsze, jak i bardzo szczegółowe. W toku dyskusji polemizowano m.in. na temat precyzyjnego określenia celu podejmowanych działań i przygotowywanej ustawy. Ostatecznie przeważyła opinia, iż podejmowane działanie nie może być definiowane wąsko tylko jako spełniające wymagania unijne. Celem projektu ustawy jest zagwarantowanie bezpieczeństwa energetycznego kraju dzięki przeprowadzeniu kontrolowanej, stopniowej liberalizacji rynku energii. To właśnie ten proces jest konieczny i niezbędny dla rozwoju polskiej gospodarki. Przepisy unijne zostaną spełnione niejako przy okazji, realizując strategiczną koncepcję demonopolizacji elektroenergetyki.

Bezpieczeństwo energetyczne kraju nie może być oparte na jednym podmiocie, na Polskich Sieciach Elektroenergetycznych, tym bardziej że będą się potęgować problemy z utrzymywaniem całego systemu KDT.

Znaczenie energetyki dla gospodarki, a także doświadczenia płynące z nieudanych prób restrukturyzacji KDT nakazują sięgnięcie do regulacji ustawowej. Spójne i wszechstronne przepisy projektu ustawy stanowić będą uzupełnienie przepisów zawartych w prawie energetycznym. Sięgnięcie po uregulowanie ustawowe stwarza także znacznie silniejsze gwarancje dla instytucji finansowych działających w elektroenergetyce.

W czasie tej dyskusji rozstrzygnięto wiele sprzeczności dotyczących rozwiązań alternatywnych. I tak np. wyjaśniono realność realizacji i zagrożenia, jakie płyną z ewentualnego scedowania całości obowiązków wynikających z KDT na wiele spółek obrotu. Uzasadniając rozwiązania przyjęte w projekcie ustawy podkreślono m.in. ryzyko, jakie wynika z obowiązku zakupu minimalnych ilości energii (MIE) i stosowania opłat wyrównawczych.

Z ekonomicznego punktu widzenia nic nie uzasadnia też propozycji równoważenia długoterminowych zobowiązań wynikających z KDT (najdłuższe KDT wygasają w 2025 roku) działaniami krótkoterminowymi, takimi jak np. coroczne ustalenie opłaty wyrównawczej. Jest to również rozwiązanie kolidujące z regulacjami dotyczącymi konkurencji, a przez to niestabilne i zagrażające bezpieczeństwu energetycznemu kraju.

Pojawiły się też propozycje likwidacji – lub co najmniej redukcji – skali KDT przez ich przeniesienie do przedsiębiorstw poziomo skonsolidowanych. Pomysł ten np. w odniesieniu do BOT (Bełchatów, Opole, Turów) był szczegółowo analizowany w 2002 roku przez Ministerstwo Skarbu Państwa, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej jak również Ministerstwo Finansów. Ostatecznie okazało się, że nawet w przypadku tak, wydawałoby się silnego podmiotu jak BOT, zamierzony cel nie może być osiągnięty. Oceniono, że ryzyko funkcjonowania tego podmiotu bez rekompensaty byłoby zbyt duże. Warto wspomnieć, że wartość rekompensaty dla BOT jest szacowana na kilka miliardów zł.

Na ważny aspekt procesu restrukturyzacji KDT zwrócił uwagę Stanisław Poręba – prezes PSE ELECTRA SA.

– Istnienie systemu KDT w pewien sposób „uśpiło” wiele firm energetycznych – stwierdził prezes Poręba. Wieloletnie umowy, regulowane taryfy, stabilne ceny energii spowodowały, że powoli kierownictwa niektórych firm energetycznych zapomniały, że polską gospodarkę obejmują przemiany rynkowe. Polska gospodarka musi stać się rynkowa i konkurencyjna, nie można z tych procesów wyłączyć elektroenergetyki. Im szybciej zaczniemy wprowadzać prorynkowe zmiany, tym łatwiej i łagodniej będziemy rozwiązywać wiele bardzo trudnych problemów, takich jak ograniczenie subsydiowania skrośnego, redukcja zatrudnienia, zmiana rozkładu produkcji ze źródeł „brudnych” na „czyste”, możliwość częstych zmian dostawców przez odbiorców końcowych itp. Kadry firm elektroenergetycznych są wszechstronnie wyszkolone i po przełamaniu obecnych barier będą dobrze stosować w praktyce zasady konkurencji.

– Utrzymywanie obecnego stanu – stwierdził prezes Poręba – uniemożliwia dalszy rozwój sektora energetycznego, a co za tym idzie, w przyszłości doprowadzi do konieczności poniesienia ogromnych nakładów na odrobienie zaległości. Właśnie konieczność odrobienia zaległości w zakresie ochrony środowiska była główną przyczyną powstania systemu KDT. Dłuższe utrzymywanie monopolistycznej struktury systemu KDT jest w obecnych warunkach prawnych praktycznie niemożliwe. Inne warianty rozwiązania problemu KDT oznaczają z kolei konieczność zwiększenia faktycznej monopolizacji. Oznaczać to będzie kolejne wypaczanie rachunku ekonomicznego w sektorze energetycznym.

Jednym z najważniejszych pytań, jakie pojawiały się w dyskusjach nt. KDT, była kwestia wpływu ich likwidacji na ceny energii dla odbiorców indywidualnych. Czy oni nie poniosą całego kosztu przeobrażeń, czy w ich efekcie nie wzrosną rachunki płacone przez każdego z nas? Doświadczenia innych krajów przekonują, że tak się nie stanie. Tym bardziej w dłuższym okresie czasu. A program restrukturyzacji KDT zakrojony jest na ok. 15 lat. Konkurencja, wolny rynek energii są korzystne dla końcowych konsumentów energii elektrycznej. Sprzyjają ochronie ich interesów, wprowadzają oczekiwane przez nich zmiany rynkowe. Jest pewne, że jeśli nie nastąpi starannie zaplanowana, kontrolowana restrukturyzacja KDT, znacząco wzrosną wydatki na energię.

Demonopolizacja rynku energetycznego doprowadzi do rozwoju konkurencji, a tym samym do kształtowania cen energii w relacjach podaży i popytu, z doświadczeń innych krajów wynika, że prowadzi to do spadku cen energii. Można stwierdzić, że likwidując KDT stwarzamy znacznie większe szanse na obniżkę cen energii niż gdyby KDT zostały utrzymane. W najbliższych latach obniżą się łączne koszty zaopatrzenia w energię ze względu na znacznie korzystniejszy rozkład w czasie i obniżenie kosztów wynikających z poniesionych nakładów na modernizację i rozbudowę krajowej bazy wytwórczej. Z analiz porównawczych wynika, że łączne efekty dla odbiorców końcowych można liczyć w miliardach złotych.

Ze względu na ważny interes publiczny przewiduje się likwidację KDT z mocy prawa za rekompensatą dla wytwórców. Ta zasada wzbudziła także krytykę. Sugerowano niezgodność takich działań z konstytucją RP. Takie argumenty wysuwali np. przedstawiciele zagranicznych firm energetycznych działających w naszym kraju. Prezentowali je także lobbyści, którzy w Stanach Zjednoczonych dotarli do polskich przedstawicieli dyplomatycznych. Pisała na ten temat prasa.

Wypłata rekompensaty dla wszystkich wytwórców posiadających KDT wymaga zgromadzenia środków w wysokości 14-16 mld zł. Środki te zostaną pozyskane w wyniku emisji obligacji sekurytyzacyjnych. Jest to pionierska w Polsce emisja tego typu instrumentów na międzynarodowych rynkach kapitałowych. Otworzy ona największy i najszybciej rozwijający się segment globalnego rynku obligacji na kolejne emisje polskich emitentów, w tym Skarbu Państwa.

Koncepcja restrukturyzacji KDT i projekt ustawy w pełni respektują następujące zasady: zgodność proponowanych rozwiązań z Konstytucją RP; równe traktowanie wszystkich podmiotów uczestniczących w projekcie przy niezwiększaniu obciążeń finansowych nałożonych na odbiorców końcowych; uniknięcie negatywnego wpływu wdrożenia projektu na budżet państwa; zgodność rozwiązań projektu z regulacjami Unii Europejskiej; wykonalność projektu pod kątem finansowym; przejrzystość projektu dla wszystkich uczestników rynku energetycznego w Polsce.

Przywrócenie, na wniosek wielu podmiotów i instytucji, ustalania wysokości rekompensaty przez Prezesa URE w trybie decyzji administracyjnej, zapewnia bezpośredni udział wytwórców w tym procesie. Większość wytwórców, zwłaszcza polskich przyjmuje ten sposób ustalania rekompensaty.

O postawie niektórych inwestorów zagranicznych mówił w wywiadzie dla „Parkietu” Jacek Piechota, wiceminister gospodarki, pracy i polityki społecznej.

„(…) Zachowują się różnie. Jeden z nich np. zażądał rekompensaty wyższej niż odszkodowanie za zerwanie umowy prywatyzacyjnej. To absurd… Tak nierealistycznych żądań nie można traktować inaczej jak twarde negocjacje. Chciałbym, aby partnerzy w negocjacjach zrozumieli, że KDT trzeba rozwiązać, nie tylko ze względu na procesy dostosowawcze do UE. Nie wątpię, że naszych partnerów zagranicznych z krajów o głęboko zakorzenionej gospodarce rynkowej nie trzeba przekonywać, że konkurencja i wolny rynek pobudzają rozwój gospodarczy. Doświadczenia energetyki światowej pokazują, że warto wprowadzać konkurencję i rynek. W Polsce od 60 do 70% energii sprzedawane jest w ramach KDT, czyli wolnego rynku energii praktycznie nie ma. Co najwyżej, obejmuje 10 do 20% rynku. Giełda obraca 3% energii. To zdecydowanie za mało. Będziemy starali się przekonywać naszych partnerów, ale nie można wykluczyć, że trzeba będzie odwołać się do trybunału arbitrażowego. Nie uchylimy się przed tym, jeśli będzie tego wymagać dobro gospodarki, jeśli przysłuży się przyspieszeniu jej rozwoju.

– Stoimy przed alternatywą – podkreślił min. Jacek Piechota – albo sami zliberalizujemy rynek energii albo nastąpi to żywiołowo, pod naciskiem międzynarodowej konkurencji. Im zrobimy to sprawniej, w zgodzie z racjami ekonomicznymi, tym większe będą możliwości ochrony polskich interesów gospodarczych, rozwoju energetyki i ochrony miejsc pracy.”

MCh