Energia XXXIII
Dodatek reklamowy do RZECZPOSPOLITEJ.
nr 295 (6372) 19 grudnia 2002 r.

Regulator będzie nadal potrzebny

Rozmowa z Leszkiem Juchniewiczem, prezesem Urzędu Regulacji Energetyki

Panie prezesie, jaka jest przyszłość regulacji w Polsce, szczególnie w kontekście dążeń przedsiębiorstw energetycznych do konsolidacji pionowej?

Rodowód regulacji w Polsce jest krótki i właściwie dopiero teraz stajemy w obliczu pewnych wyzwań, które będzie trzeba pokonać. Przed nami długie lata – regulacja będzie się rozwijać korzystając z nowych instrumentów, tym bardziej że na całym świecie instytucja regulatora upowszechnia się. Podczas wielkiego szoku naftowego w latach 70. okazało się, że zintegrowane pionowo monopole paliwowe stanowią barierę w rozwoju gospodarczym, bowiem były one i są nieefektywne. Stąd też zrodziła się idea unbundlingu, czyli podziału sektora na poszczególne segmenty, z których jedne poddają się mechanizmom konkurencji, natomiast drugie są naturalnymi monopolami, muszą więc podlegać regulacji administracyjnej.

To jest też odpowiedź na pytanie, dlaczego nie dopuszczamy integracji pionowej, która z natury rzeczy korzystna jest dla przedsiębiorstw energetycznych, nie służy jednak odbiorcom. Ustanawiając zasady dla sektora energetycznego trzeba dokonać wyboru – w czyim interesie ma działać rząd i organy władzy publicznej. Stoję na stanowisku, że naturalnym celem działania władzy jest interes publiczny. Rząd nie może preferować sektora i tak powinien stanowić prawo, aby branża energetyczna służyła odbiorcom, czyli interesowi publicznemu. Konsolidacja pionowa energetyki, tzn. łączenie wytwarzania z przesyłem i dystrybucją, oznacza, że dajemy wytwórcom przyzwolenie na bycie nieefektywnym, gdyż nie istnieje żaden mechanizm, który wymusiłby poprawę efektywności. Zatem każdy wydatek, zarówno zasadny, jak i chybiony, będzie skrupulatnie przenoszony na odbiorcę końcowego.

Zwolennicy konsolidacji pionowej twierdzą, że administracyjny zakaz pionowego łączenia jest dyskryminowaniem polskich przedsiębiorstw – zachodnie koncerny są zintegrowane pionowo…

Zakaz konsolidacji pionowej to raczej preferowanie polskiego odbiorcy. Zachodnie koncerny – RWE, E.ON czy Tractabel mają poszczególne obszary działania (źródła wytwarzania, przesył czy dystrybucję) umiejscowione w różnych krajach, nie jest to więc taka konsolidacja pionowa, jakiej domagają się polskie przedsiębiorstwa. Jestem zdecydowanym przeciwnikiem integracji firm znajdujących się na ściśle określonej, niewielkiej przestrzeni np. jednego kraju. Nie mam natomiast nic przeciwko temu, aby polscy wytwórcy kupowali sieci np. w Hiszpanii czy Szwecji.

Nie obawiam się również związku kapitałowego. Powiązania kapitałowe firm zachodnich to efekt realizacji elementarnej zasady Unii Europejskiej – swobody przepływu kapitału. Jestem w stanie zaakceptować kapitałową integrację pionową czyli połączenie w jednej grupie kapitałowej wytwórcy, dystrybucji, obrotu itd., ale nie mogę zgodzić się na jej przestrzenne zintegrowanie, czyli powołanie do życia na danym terytorium jednego wielozakładowego przedsiębiorstwa. Ucierpi na tym odbiorca, a przedsiębiorstwo nie będzie skłonne do poprawy własnej efektywności gospodarowania. Rynek jako pewien mechanizm alokacji działa głównie na rzecz odbiorcy, a nie sprzedawcy i zgodnie z zasadami konkurencyjnymi, bo do takich dążymy, to odbiorcy mają dokonać wyboru i taką możliwość wyboru należy im stworzyć. Nie jestem w stanie wyobrazić sobie jak w sytuacji pełnej konsolidacji pionowej regulować działalność sieciową, czyli świadczenie usług przesyłowych. W przypadku organicznego zlania się kosztów nie sposób uniknąć np. subsydiowania skrośnego. Regulacja musiałaby się wtedy zmienić w szczegółowy audyt, a sądzę, że w imię postulowanej swobody działania przedsiębiorstw z sektora należałoby przeciwnie – stosować pewne uproszczenia. Nie wszystko należałoby regulować. Nie ma powodu, dla którego regulator miałby upodobnić się do centralnego planisty i rozstrzygać o każdej cenie i stawce, których jest w rzeczywistości zbyt wiele, a przecież każdy warunek zawarty w taryfie to potencjalna podstawa roszczeniowa dla energetyków. Być może zatem będziemy dążyć do uproszczenia różnych grup i podgrup oraz stawek.

Czy uproszczenie dotyczyć będzie również innych zasad, np. stopy zwrotu kapitału? Obecnie inwestorzy postrzegają politykę regulacyjną jako jeden z poważniejszych czynników ryzyka.

W działalności sieciowej, tam gdzie mamy do czynienia z działalnością taryfowaną, regulowaną, trzeba określać pewne zasady – chociażby dotyczące zwrotu z kapitału. Natomiast zwrot z kapitału w obszarze działalności konkurencyjnej nie podlega żadnym ograniczeniom, więc skoro ryzyko jest za wysokie, zapraszamy inwestorów do inwestowania w działalność wytwórczą. Odwracając punkt widzenia można przecież powiedzieć, że obecność inwestorów w polskiej energetyce również jest ryzykiem dla energetyki, dla regulatora i dla odbiorców. W związku z tym zamiast eksponować kategorię ryzyka trzeba patrzeć bardziej konsyliacyjnie. Trzeba jednak przyznać, że obowiązujące dziś rozwiązania w tym zakresie nie są najlepsze.

Przepisy ustawy Prawo energetyczne i rozporządzeń wykonawczych są obecnie zbyt szczegółowe. Brakuje miejsca na swobodę działania przedsiębiorstwa, które musi dziś spełnić określone kryteria, a mówienie o swobodzie przedsiębiorstwa energetycznego nie znajduje potwierdzenia w jego prawnym otoczeniu. Z drugiej strony można zapytać: dlaczego przedsiębiorstwo energetyczne ma mieć szeroką swobodę działania? Jeśli jest koncesjonowane, to musi utracić pewną autonomię i poddać się pewnym rygorom nieobecnym w innych sektorach.

Trzeba zatem szukać racjonalnego kompromisu, stanu równowagi pomiędzy zbyt radykalnymi i szczegółowymi przepisami albo zbytnią swobodą takiego przedsiębiorstwa. Dziś mam wrażenie, że szala przechyliła się na stronę zbyt rygorystycznych, detalicznych przepisów niezrozumiałych dla odbiorców i samych przedsiębiorstw.

Jeśli rozluźnienie zapisów prawnych, to czy w takim razie większe kompetencje prezesa URE?

Czy byłoby to jednoznaczne? Prezes URE wydaje obecnie decyzje administracyjne. Obowiązujące prawo nie jest jednoznaczne, interpretowane jest najczęściej zgodnie z interesem poszczególnych przedsiębiorstw. Ponieważ Sąd Antymonopolowy jest jednoinstacyjny, rozstrzygnięcia merytoryczne zapadają w I instancji – z tego punktu widzenia obecne rozwiązanie nie jest satysfakcjonujące. W systemie, w którym decyzje organów władzy publicznej podlegają zaskarżeniu, gdyż skutki tych decyzji mogą być niekorzystne dla uczestników rynku, powinien istnieć arbiter i pełna ścieżka prawna arbitrażu, w tym m.in. dwuinstancyjność sądu.

Jednak uważam, że w polityce gospodarczej nie wszystko powinno się poddawać decyzjom administracyjnym. Należy stymulować i inspirować działania, a obecnie Prezes URE może kształtować rynek jedynie decyzjami administracyjnymi, od których służy zażalenie albo zaskarżenie. W polityce gospodarczej, którą uprawia regulator wspólnie z innymi regulatorami, takimi jak minister gospodarki, nie chodzi tylko i wyłącznie o literę prawa, ale o pewne korzyści ekonomiczne i społeczne, o wzięcie pod uwagę oprócz literalnego odczytania zapisów również okoliczności istotnych dla ogółu społeczeństwa czy dla ochrony odbiorców końcowych przed skutkami niegospodarności w sektorze. Czy to by oznaczało, że Prezes URE powinien mieć kompetencje np. wydawania dekretów? Zapewne byłoby to korzystne, gdyby instrumentarium było bogatsze. Prezes URE miałby większy wpływ na procesy gospodarcze, inicjował je np. poprzez przeciwdziałanie zmowom w sektorze czy też rozsądzał kwestie fuzji, połączeń, dzielenie przedsiębiorstwa, podejmowania przez firmy działalności lub rezygnowania z niej. Być może w sektorze elektroenergetycznym trzeba podejmować działania skłaniające przedsiębiorstwa do podporządkowania się interesowi odbiorców, gdyż często okazuje się, że nie ma wystarczających mechanizmów wymuszenia poprawy efektywności. W przypadku zmiany instrumentarium postulowałbym też zmianę formuły urzędu na kontraktową – pracownicy byliby wynajmowani na określony czas na określonych warunkach do realizacji określonego działania.

1 lipca 2003 r. planowane jest rozwiązanie kontraktów długoterminowych i wdrożenie konkurencyjnego rynku energii – czy regulator nadal będzie potrzebny?

Regulator będzie nadal potrzebny, ale jego aktywność powinna się ograniczyć do monopoli sieciowych, które z natury rzeczy muszą podlegać regulacji. Natomiast rynek konkurencyjny powinien być nadzorowany przez UOKiK. Rozdział kompetencji jest jasny – działalność sieciową reguluje Prezes URE, a nadzór UOKiK dotyczy pozostałych, konkurencyjnych segmentów, które mają wbudowany mechanizm samoregulacji.

Rozmawiał MP

 

• Informacje o Urzędzie Regulacji Energetyki