Energia – Środowisko
Dodatek promocyjno-reklamowy do „RZECZPOSPOLITEJ”.
nr 63 (7052) 16 marca 2005 r.

Projekt ustawy otwierającej drogę do rozwoju konkurencji w sektorze elektroenergetycznym

Wypowiedź Andrzeja T. Szablewskiego, doradcy premiera, pracownika naukowego Instytutu Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk

Przyjęty w ostatnim okresie przez rząd projekt ustawy o zasadach pokrywania kosztów osieroconych powstających w przedsiębiorstwach w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych stwarza – w przypadku notyfikacji przez Komisję Europejską oraz uchwalenia przez Sejm – możliwość usunięcia głównej, jak się uważa, przeszkody, która już od lat blokuje rozwój efektywnej konkurencji w krajowym sektorze elektroenergetycznym. Projekt ten zamyka długi okres poszukiwań rozwiązania problemu znanego opinii publicznej pod nazwą kontraktów długoterminowych (KDTów). Kryje się za nim specyficzna, dobrze już znana w krajowej energetyce, kategoria kosztów osieroconych powstających z chwilą utraty przez dawnych monopolistów prawa wyłączności sprzedaży energii elektrycznej.

Problem tych kosztów jest dobrze znany i szeroko dyskutowany w literaturze i praktyce wielu krajów (występują tam jako stranded costs), które rozpoczęły liberalizację sektora elektroenergetycznego. Od samego początku dyskusja wokół tego problemu mniej koncentrowała się na pytaniu, czy dawni monopoliści winni otrzymać rekompensaty z tego tytułu, a bardziej na tym, w jakiej wysokości i w jaki sposób rekompensata ta powinna być przyznawana. Fakt, że dyskusja ta dotyczyła w istocie pytania, kto ponieść ma liczone w miliardach dolarów czy euro koszty osierocone podnosił temperaturę dyskusji. Wysuwano w niej nie tylko argumenty natury ekonomicznej i blisko związane z nimi kwestie interesu odbiorców, ale także o charakterze prawno-konstytucyjnej. Rysujące się w tej mierze głębokie podziały oraz świadomość, że niewłaściwe decyzje mogą mieć bardzo poważne konsekwencje, zarówno dla samego sektora przedsiębiorstw elektroenergetycznych jak i odbiorców energii osłabiała motywację polityków do podejmowania działań na rzecz otwierania rynków dostaw energii elektrycznej dla końcowych odbiorców i ostatecznie przyczyniła się w wielu krajach do spowolnienia procesu wprowadzania konkurencji na te rynki.

Nie inaczej było i u nas. Narastająca świadomość potrzeby znalezienia sposobu rozwiązania kontraktów długoterminowych spowodowała, że od 1998 roku zaczęły pojawiać się pierwsze propozycje, wśród których najbardziej zaawansowana była koncepcja tzw. Systemu Opłat Kompensacyjnych. Szczególnie mobilizujący był szybko zbliżający się moment akcesji i wynikająca stąd konieczność zdemontowania, stworzonego na potrzeby utrzymania KDTów, specjalnego administracyjnego mechanizmu regulacji produkcji i obrotu. Jego demontaż zagrażał utratą przez PSE SA równowagi finansowej, a w dalszej kolejności powodowałby odebranie wytwórcom posiadającym kontrakty zdolność obsługi zadłużenia i w ten sposób postawiłby po znakiem zapytania sens podjętych na tej podstawie inwestycji modernizacyjno-rozwojowych. Będący bowiem konsekwencją tych inwestycji ciężar kosztów finansowych powodowałby niekonkurencyjność przedsiębiorstw, które takie inwestycje zrealizowały, w stosunku do przedsiębiorstw dysponujących przestarzałym, często całkowicie zamortyzowanym aparatem wytwórczym.

W ostatniej – zapoczątkowanej powołaniem w 2002 roku międzyresortowego Zespołu ds. Rynku Energii Elektrycznej – fazie prac nad znalezieniem rozwiązania problemu KDTów w sposób bezpośredni odwołano się do znanych w praktyki innych krajów sposobów radzenia sobie z problem kosztów osieroconych. Pierwsza próba odwoływała się do doświadczeń amerykańskich. W dominującym tam podejściu kwestią kluczową jest teza, że przejście od stanu regulowanego monopolu do konkurencji, bez zastosowania mechanizmów kompensujących byłym monopolistów wynikających z tego przejścia kosztów osieroconych, stanowi złamanie tzw. kontraktu regulacyjnego (regulatory compact). Ponieważ kontrakt ten nie tylko nakładał na regulowane przedsiębiorstwa pewne ważne z punktu widzenia interesów odbiorców obowiązki, ale także dawał im w zamian za to pewne prawa, w tym ochronę przed konkurencją oraz pewność uzyskiwania rozsądnej stopy zwrotu, stąd też od tego rodzaju kontraktu interpretowane jest jako akt wywłaszczenia, który na gruncie amerykańskiej Konstytucji dozwolony jest tylko w przypadku uzyskania przez te przedsiębiorstwa dostatecznej kompensaty, w tym przypadku zwrotu kosztów osieroconych w pełnej wysokości.

Stąd też zawarta w gotowym na początku 2004 roku rządowym projekcie stosowanej ustawy koncepcja rozwiązania KDTów opierała się na trzech kluczowych założeniach: po pierwsze, ich rozwiązanie stanowić będzie rodzaj wywłaszczenia wytwórców posiadających te kontrakty, a zatem zgodnie z Konstytucją RP będą oni mieli prawo do odszkodowania (rekompensaty) w pełnej wysokości; po drugie, należną z tego tytułu rekompensatę wytwórcy otrzymają w formie jednorazowej – odpowiadającej kwocie całkowitych, wyliczonych ex-ante, w oparciu o przyjętą metodologię, kosztów osieroconych – rekompensaty; po trzecie; tego rodzaju rekompensata nie będzie przysparzać im niezasłużonych korzyści, a tym samym nie może być traktowana jako niedozwolona w UE pomoc.

Projekt ten zakończył się jednak fiaskiem z chwilą uzyskania zdecydowanie negatywnej oceny Komisji Europejskiej. W obszernej odpowiedzi Komisja zakwestionowała wszystkie trzy przedstawione wyżej założenia, wskazując zwłaszcza, że po pierwsze, w obecnej formie kontrakty te zawierają elementy niedozwolonej w UE pomocy państwa dla objętych nimi wytwórców oraz po drugie, że przedstawiony Komisji projekt rekompensaty oznaczałby utrzymanie – po rozwiązaniu kontraktów – niedozwolonych korzyści dla wytwórców, które wcześniej generowane były na mocy tych kontraktów.

Z powyższych ustaleń wynikały dwa bardzo istotne wnioski. Po pierwsze, wykluczona została możliwość utrzymania kontraktów, jak tego chcieli niektórzy wytwórcy i eksperci bowiem narażałoby to wytwórców na zarzut otrzymywania niedozwolonej pomocy publicznej i wynikający stąd obowiązek jej zwrotu, poczynając od daty akcesji. Po drugie, w przypadku gdyby przeciągał się okres przygotowania, dostosowanego do wymagań UE, programu rozwiązania kontraktów, wówczas Komisja z pewnością rozpoczęłaby procedurę formalnego dochodzenia, które z dużym prawdopodobieństwem zakończyłaby się nakazem zwrotu otrzymanej pomocy.

W tej sytuacji stało się jasne, że koncepcja rozwiązania KDTów musi uwzględnić bardzo rozbudowane i restrykcyjnie stosowane przepisy i wytyczne określające metodologię liczenia kosztów osieroconych i sposób konstrukcji dopuszczalnych mechanizmów kompensaty tych kosztów. Istota unijnego podejścia polega na przyjęciu założenia, że tego rodzaju mechanizmy są formą pomocy publicznej dla przedsiębiorstw. Stąd też stosowanie tych mechanizmów nie może naruszać przepisów, które tylko w bardzo ograniczonych przypadkach dopuszczają udzielanie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw. Opracowano w związku z tym zestaw szczegółowych kryteriów i zasad, którymi KE kierowała się rozpatrując złożone przez wiele krajów członkowskich aplikacje o zgodę na stosowanie mechanizmów kompensaty kosztów osieroconych.

Nałożone przez KE ograniczenia regulacyjne w pierwszej kolejności wykluczały zastosowaną w ww. projekcie ustawy formę pomocy w postaci jednorazowej rekompensaty odpowiadającej pełnej wysokości wyliczonych ex-ante kwoty kosztów osieroconych. Unijne ramy regulacyjne preferują natomiast rozwiązanie, w którym rekompensata jest rozłożonym w czasie procesem spełniającym dwa warunki. Po pierwsze, na początku tego procesu możliwe jest wypłacenie pierwszej raty rekompensaty – stanowiącej tylko część oszacowanej ex ante całkowitej – i traktowanej jako maksymalna – kwoty tych kosztów. Po drugie, program pomocowy dla tych przedsiębiorstw musi zawierać określony mechanizm pozwalający na kontrolowany, rozłożony w czasie proces przekazywania im pozostałej, ale w żadnym wypadku niewiększej od zatwierdzonej wcześniej przez Komisję Europejską, całkowitej kwoty, rekompensaty. Idea tego mechanizmu opiera się na założeniu, że będzie on miał charakter mechanizmu korygującego w sposób ex-post wysokość przyznawanych np. rocznie kolejnych rat rekompensaty, w zależności od rzeczywiście kształtującej się na rynku ceny energii elektrycznej. Działanie tego mechanizmu oznaczałoby, że w przypadku, gdyby generowane w kolejnych latach przez konkurencyjny rynek, ceny energii elektrycznej kształtowały się na poziomie wyższym, niż przyjęty w początkowych kalkulacjach ex-ante całkowitej kwoty kosztów osieroconych, następowałoby odpowiednie obniżanie wysokości rocznych rat, czy wręcz częściowy lub nawet całkowity zwrot otrzymanej wcześniej kwoty rekompensaty.

W tym też kierunku poszły, konsultowane zresztą na bieżąco z przedstawicielami KE, prace na korektą programu rozwiązania kontraktów długoterminowych. Na dopracowanie ostatecznej koncepcji tego programu pewien wpływ wywarły również rozwiązania zastosowane w zaaprobowany w ostatnim okresie przez UE analogicznym programie opracowanym przez rząd portugalski. W największym skrócie polski program zakłada określony sposób pokrywania kosztów osieroconych oraz odpowiednio gromadzenia środków niezbędnych do sfinansowania rekompensat.

W pierwszym przypadku program ten obejmuje następujące elementy. Po pierwsze, ustalenie a) maksymalnej – wynoszącej około 23,5 mld zł – oraz b) ocenianej na poziomie 10,5 mld zł bazowej (określającej kwotę pierwszej raty rekompensaty przekazywanej bezpośrednio po rozwiązaniu kontraktów) wysokości kosztów osieroconych – obie te wielkości muszą uzyskać akceptację KE, a także c) wielkości koniecznych do ustalenia wysokości rocznej korekty kosztów osieroconych oraz wysokości końcowej korekty tych kosztów. Po drugie, określenie zasad mechanizmu korygującego, który w okresie do 2015 roku służyć będzie do obliczania korekty kosztów osieroconych w odniesieniu do każdego przedsiębiorstwa. Korekta ta w kolejnych latach określać będzie, czy i w jakiej wysokości, poszczególnym przedsiębiorstwom przysługiwać będzie rekompensata (korekta dodatnia), czy też będą oni zobowiązani do zwrócenia otrzymanych wcześnie rekompensat (korekta ujemna). Po trzecie wreszcie, zakłada się, że na podstawie prognoz ekonomicznych po zakończeniu okresu korygowania zostanie ponownie obliczona bazowa wysokość kosztów osieroconych dla każdego wytwórcy dodatnia korekta będzie zwracana wytwórcom natomiast ujemna będzie przez nich zwracana.

Tego rodzaju program rekompensaty zostanie sfinansowany poprzez nałożenie na wszystkich odbiorców końcowych obowiązku uiszczania dwuskładnikowej restrukturyzacyjnej opłaty systemowej, zwanej dalej ROS. Stały składnik tej opłaty będzie służył do gromadzenia środków odpowiadających bazowej wysokości kosztów osieroconych, zaś składnik korygujący zapewni środki niezbędne do wypłaty rekompensaty wynikające z działania mechanizmu korygującego. Prawo do pobierania tej opłaty będzie przysługiwać zawiązanej przez operatora systemu przesyłowego spółce akcyjnej pod firmą „Przedsiębiorstwu Rozliczeń Opłat Systemowych” (PROS SA.). Prawo to posłuży PROS S.A. do zgromadzenia odpowiednich środków finansowych zapewniających wypłacenie poszczególnym wytwórcom kompensat bazowych oraz działanie mechanizmu korygującego.

Warto wreszcie na końcu wskazać na korzyści, jakie w związku z wdrożeniem tego programu odnieść mogą końcowi odbiorcy energii elektrycznej. Korzyści te mają charakter bezpośredni oraz pośredni. W pierwszym przypadku chodzi o to, że według obecnych wyliczeń wynikających z opracowanego w Urzędzie Regulacji Energetyki modelu finansowego całego programu, pozwoli on o 2.5 miliarda złotych obniżyć, przerzucone na odbiorców, koszty wynikające z zawartych kontraktów w stosunku do kosztów, jakie ponieśliby gdyby, zakładając hipotetycznie, nie doszło do rozwiązania kontraktów długoterminowych. Powstanie pośrednich korzyści wynikać będzie ze stopnia, w jakim wdrożenie tego programu przyczyni się do uruchomienia efektywnych mechanizmów konkurencji. Wymuszona w ten sposób obniżka wytwarzania i dostarczania energii elektrycznej stanowić będzie bowiem najbardziej korzystną dla odbiorców podstawę do obniżek cen energii elektrycznej. n